實(shí)行“兩個(gè)適當(dāng)分離”后，檢察官們把檢察監(jiān)督這一“副業(yè)”變?yōu)椤爸鳂I(yè)”，積極性明顯提高。圖為湖北省宜昌市伍家崗區(qū)檢察院在轄區(qū)北山坡等9個(gè)社區(qū)建立了法律監(jiān)督社區(qū)工作點(diǎn)。資料照片

　　“當(dāng)前，老百姓要求檢察機(jī)關(guān)糾正司法不公、促進(jìn)司法公正的呼聲越來越強(qiáng)烈，但檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作卻相對(duì)薄弱。而剛剛修改的刑事訴訟法，也迫使檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步思考如何發(fā)揮監(jiān)督職能。”最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)王守安說。

　　王守安是在日前舉行的“法律監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)研討會(huì)”上作上述表示的。此次研討會(huì)是由中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度與司法研究中心和湖北省人民檢察院發(fā)展研究中心共同舉辦。

　　研討會(huì)上，湖北檢察機(jī)關(guān)開展的“兩個(gè)適當(dāng)分離”，即訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離、案件辦理和案件管理適當(dāng)分離，引起了與會(huì)專家學(xué)者的熱烈討論。

　　“檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)上就是一種法律監(jiān)督�！敝袊�(guó)政法大學(xué)教授樊崇義認(rèn)為：“湖北檢察機(jī)關(guān)的探索對(duì)于破解法律監(jiān)督難題，優(yōu)化職責(zé)配置，促進(jìn)資源整合，推動(dòng)人員分類管理，提高工作效率，提升工作質(zhì)量，進(jìn)一步促進(jìn)法律監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化和程序化很有借鑒意義。”

　　那么，為什么要進(jìn)行“兩個(gè)適當(dāng)分離”改革？如何加強(qiáng)檢察監(jiān)督？實(shí)踐中還存在哪些問題？記者試圖從湖北經(jīng)驗(yàn)中尋找答案。

　　角色沖突導(dǎo)致監(jiān)督不力

　　長(zhǎng)期以來，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，不少人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的根本職責(zé)就是追究犯罪，各項(xiàng)考核指標(biāo)和職稱評(píng)定也是以公訴、批捕、職務(wù)犯罪偵查等訴訟職能作為“主業(yè)”，并進(jìn)行全方位的專項(xiàng)考評(píng)考核，而訴訟監(jiān)督則被視為附帶功能。

　　另一方面，目前的工作模式也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)各職能部門不同程度地存在角色混同、監(jiān)督虛無的問題。

　　以檢察偵查監(jiān)督部門為例，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)刑事犯罪案件的審查逮捕、刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、未成年人犯罪檢察、監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件等工作，使得檢察機(jī)關(guān)集訴訟職能與監(jiān)督職能于一身。

　　但根據(jù)憲法和刑訴法的規(guī)定，人民檢察院又與主司偵查的公安機(jī)關(guān)存在“互相制約”的關(guān)系。這就使檢察機(jī)關(guān)既要在批捕、起訴過程中制約公安機(jī)關(guān)，又要對(duì)其立案、取證等活動(dòng)加以監(jiān)督，身兼數(shù)職難免造成監(jiān)督與制約的關(guān)系混淆，從而導(dǎo)致顧此失彼、扭曲錯(cuò)位等不良情況。

　　“這種內(nèi)部角色的沖突對(duì)訴訟與監(jiān)督二者都會(huì)產(chǎn)生消極影響，從整體上限制檢察權(quán)能的發(fā)揮，也促使湖北省檢察機(jī)關(guān)作出嘗試，區(qū)分內(nèi)部的不同身份角色，從而履行不同的職能�！敝袊�(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東說。

　　湖北省檢察機(jī)關(guān)自2007年開始在職務(wù)犯罪大要案?jìng)刹轭I(lǐng)域?qū)嵭小鞍讣�辦理職能與案件管理職能適當(dāng)分離”，逐步形成反貪局、反瀆局等部門負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件辦理，指揮中心及其辦公室負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件統(tǒng)一管理的工作機(jī)制。

　　自2009年起，湖北省檢察機(jī)關(guān)開始在抗訴與職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域?qū)嵭小霸V訟職能和訴訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離”，由公訴、民行和職務(wù)犯罪偵查部門分別承擔(dān)。由此，“兩個(gè)適當(dāng)分離”在檢察工作實(shí)踐中拉開了帷幕，并形成了一整套工作機(jī)制，探索出湖北檢察工作改革的有益經(jīng)驗(yàn)。

　　陳衛(wèi)東認(rèn)為，法律監(jiān)督是憲法賦予人民檢察院的基本職權(quán)，行使不好就會(huì)給檢察機(jī)關(guān)的公信力造成貶損。因此，改革工作機(jī)制，優(yōu)化職能配置就成為激活檢察監(jiān)督的新思路。

　　“從湖北的實(shí)踐來看，實(shí)行‘兩個(gè)適當(dāng)分離’收到了較好效果，優(yōu)化了檢察職能配置，消除了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門掣肘、職能重疊、監(jiān)督疲軟、監(jiān)督缺位等弊端，促進(jìn)了訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了法律監(jiān)督能力的整體效能�！焙�北省人民檢察院檢察長(zhǎng)敬大力總結(jié)說。

　　“小院整合”激活檢察監(jiān)督

　　陳衛(wèi)東在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行行政化管理，案多人少的矛盾一直比較突出，造成一線辦案人員所占比例偏低，在基層地區(qū)尤為明顯。

　　如湖北省宜昌市某區(qū)檢察院在整改前共有干警不到40人，工作機(jī)構(gòu)卻多達(dá)11個(gè)。中層干部達(dá)到13人，這些人在實(shí)踐中是不負(fù)責(zé)具體辦案的。這種情況就導(dǎo)致了該院的一線辦案人員比例連50%都不到。

　　“‘官多兵少’，辦案效率低下，積極性不高。在案件數(shù)量不斷上升的背景下，訴訟職能就已經(jīng)讓檢察官們疲于應(yīng)付了，更不用說本來就不受‘待見’的訴訟監(jiān)督了�！标愋l(wèi)東說。

　　湖北檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)“兩個(gè)適當(dāng)分離”改革過程中，除對(duì)省院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，組建專司訴訟監(jiān)督職能的刑事審判監(jiān)督處、民事訴訟監(jiān)督處、行政訴訟監(jiān)督處外，還在13個(gè)規(guī)模較小的基層院推進(jìn)內(nèi)部整合試點(diǎn)工作，將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)整合為批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部、案件管理部和綜合管理部5個(gè)部門，由訴訟監(jiān)督部專門承擔(dān)訴訟監(jiān)督職能。

　　對(duì)基層檢察院的整合，被形象地稱為“小院整合”。

　　2009年底，黃石市檢察機(jī)關(guān)在4個(gè)40人左右的城區(qū)檢察院實(shí)行了“小院整合”，一線干警比例由50.3%上升至82.2%。層級(jí)的減少，機(jī)構(gòu)數(shù)量的壓縮，使更多的檢力下沉，有效緩解了基層檢察院辦案力量不足的問題。

　　“整合后，承擔(dān)訴訟監(jiān)督職能的部門專司監(jiān)督，使訴訟監(jiān)督這一‘副業(yè)’變?yōu)椤�主業(yè)’，由‘被動(dòng)’變?yōu)椤�主�?dòng)’。與整合前三年均數(shù)相比，2010年4個(gè)城區(qū)檢察院開展法律監(jiān)督的工作量有了明顯增長(zhǎng)，如在立案監(jiān)督中發(fā)出糾正違法通知書數(shù)量上升117%，在偵查活動(dòng)監(jiān)督中發(fā)出檢察建議數(shù)量上升23.3%，在民事行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督中提起抗訴數(shù)量上升74%，再審檢察建議數(shù)量上升312%�！秉S石市人民檢察院檢察長(zhǎng)楊武力介紹說。

　　四川大學(xué)法學(xué)院教授龍宗智對(duì)“小院整合”予以肯定。他認(rèn)為，扁平化改革有利于克服檢察機(jī)關(guān)過于行政化的弊端�！巴七M(jìn)扁平化管理，為提高工作效率、促進(jìn)訴訟監(jiān)督工作深入開展、提高執(zhí)法辦案質(zhì)量以及增強(qiáng)法律監(jiān)督的整體效能，具有重大意義�！�

　　據(jù)有關(guān)方面的資料統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)40人以下的“小院”有480余個(gè)，占全國(guó)基層檢察院的14.9%�！鞍选�小院整合’的經(jīng)驗(yàn)向這些院逐步推廣，具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和實(shí)踐可行性，有利于破解優(yōu)化資源配置、提升法律監(jiān)督實(shí)效的難題，也有利于為探索檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整、檢察官分類管理提供路徑�！北本┦腥嗣駲z察院副檢察長(zhǎng)甄貞說。

　　以新刑訴法實(shí)施為契機(jī)找準(zhǔn)定位

　　盡管湖北檢察機(jī)關(guān)正在探索的“兩個(gè)適當(dāng)分離”改革，讓專家學(xué)者們眼前一亮，不過，專家學(xué)者也指出，這項(xiàng)改革還存在著問題，比如一些基層檢察院開展得如火如荼，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)也完成了對(duì)各功能機(jī)構(gòu)的重新配置，但在市州一級(jí)層面，改革卻相對(duì)滯緩，使得三級(jí)檢察機(jī)關(guān)步調(diào)不一致，給各業(yè)務(wù)部門的對(duì)口指導(dǎo)帶來困擾。

　　此外，這樣的改革模式凸顯了主訴主辦檢察官的主體性地位，但法律依據(jù)上的缺失又制約著其順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。法律上缺乏對(duì)檢察官個(gè)人的授權(quán)，導(dǎo)致其發(fā)揮主動(dòng)性時(shí)難免“底氣不足”。

　　開展“兩個(gè)適當(dāng)分離”改革后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的立案、偵查以及人民法院的審判等執(zhí)法活動(dòng)，有了專門的力量進(jìn)行監(jiān)督，但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各訴訟職能部門“自己人”的監(jiān)督卻不夠“硬氣”，并未恰當(dāng)?shù)亟鉀Q“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

　　“湖北檢察機(jī)關(guān)所推行的‘兩個(gè)適當(dāng)分離’改革，正是我國(guó)檢察制度對(duì)于實(shí)踐需要的一種認(rèn)真回應(yīng)。盡管還存在一些瑕疵，但不能因此而否定這種改革的正當(dāng)性和合法性。改革是一個(gè)持續(xù)的過程，急功近利和淺嘗即止都是不可取的態(tài)度�！标愋l(wèi)東表示。

　　陳衛(wèi)東認(rèn)為，目前存在的種種問題，有的可以通過自身機(jī)制的不斷完善來加以克服，有的則需要借助外力來化解。

　　他具體建議說，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來說，要通過統(tǒng)一職能配置、調(diào)試考評(píng)體系、監(jiān)督部門適當(dāng)獨(dú)立來完善其內(nèi)部的整合配置，理順上下關(guān)系；從外部來看，則需要從法律層面對(duì)檢察官的地位重新定位，同時(shí)激活人民監(jiān)督員制度，真正解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

　　湖北省人民檢察院副檢察長(zhǎng)徐漢明表示，今年全國(guó)兩會(huì)上剛剛通過的刑事訴訟法修正案，為檢察機(jī)關(guān)依法履行訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能、強(qiáng)化法律監(jiān)督，提供了良好的制度化、法制化保障�！拔覀円�抓住新刑訴法即將實(shí)施的良好契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能適當(dāng)分離,并健全相關(guān)機(jī)制�！�

　　（本報(bào)記者 殷 泓）