盡管我國人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要制約因素是水而不是土地。2009年，在占全國耕地面積48.3%的耕地上，生產(chǎn)了占全國總量70%的糧食、80%的商品糧和90%的經(jīng)濟(jì)作物�？梢哉f，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展在很大程度上取決于灌溉水平。但是，長期以來，我國實行農(nóng)戶經(jīng)營制度，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模一直較小，這一國情使得灌溉組織機(jī)制對我國灌溉水平的提高具有重要意義。

　　合作與統(tǒng)籌兩種組織機(jī)制各有優(yōu)缺點(diǎn)

　　以是否自愿為標(biāo)準(zhǔn)劃分，農(nóng)戶間的灌溉組織機(jī)制可分為合作、統(tǒng)籌兩種：（1）從組織原則看，合作即農(nóng)戶間的自愿聯(lián)合，農(nóng)戶有自由進(jìn)出權(quán)；統(tǒng)籌即行政主導(dǎo)，一定地域范圍內(nèi)（如村民小組、村委會）的農(nóng)戶必須加入，農(nóng)戶無自由進(jìn)出權(quán)。（2）從決策方式看，合作是全體協(xié)商一致，其協(xié)議（包括合作費(fèi)用的分擔(dān)辦法、灌溉次序）沒有強(qiáng)制執(zhí)行力；統(tǒng)籌則是少數(shù)服從多數(shù)，其決定有強(qiáng)制執(zhí)行力。（3）從灌溉組織成功運(yùn)作的前提條件看，合作要求成員利益一致且相互信任，能夠自愿遵守協(xié)議；統(tǒng)籌要求組織掌握足夠的資源，能夠強(qiáng)制其成員遵守決定，包括按時足額收繳灌溉費(fèi)用、維持灌溉秩序。（4）從灌溉費(fèi)用的分擔(dān)方式看，合作一般是農(nóng)戶各自負(fù)擔(dān)費(fèi)用（按誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則），統(tǒng)籌一般按農(nóng)戶的灌溉面積平均分擔(dān)或按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。（5）合作的組織成本主要包括協(xié)商（包括達(dá)成協(xié)議所費(fèi)的時間）、明晰灌溉費(fèi)用的成本，統(tǒng)籌的組織成本主要包括管理成本，即管理者的報酬和組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。（6）合作的組織風(fēng)險是指達(dá)不成合作協(xié)議或合作在中途破裂，統(tǒng)籌的組織風(fēng)險是管理者貪污或不盡責(zé)（包括挪用灌溉費(fèi)用、灌溉不及時或不經(jīng)濟(jì)）。

　　綜上，合作與統(tǒng)籌這兩種組織機(jī)制的成功條件和組織風(fēng)險是不同的，即適用范圍有所區(qū)別。

　　統(tǒng)籌制有助于提高灌溉效率

　　從歷史的角度分析我國農(nóng)田灌溉的組織機(jī)制，可大致將其劃分為三個時期：1952年前是傳統(tǒng)時期，以合作為主；1952年政府開始倡導(dǎo)合作化運(yùn)動，于1955年進(jìn)入集體制，直到1982年重新恢復(fù)家庭經(jīng)營制，這一時期可稱為集體化時期，灌溉組織機(jī)制是純粹的統(tǒng)籌；1982年后為后集體化時期，統(tǒng)籌與合作在不同時段所占比例不同。1982—1988年統(tǒng)籌較少，當(dāng)時政策重心是落實家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，只重“分”，而忽視了“統(tǒng)”；1988—2000年統(tǒng)籌占主導(dǎo)，中央要求鄉(xiāng)村組織“積極為家庭經(jīng)營提供急需的生產(chǎn)服務(wù)”、“興辦集體企業(yè)，以增強(qiáng)為農(nóng)戶服務(wù)和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)實力”；2000年后，隨著集體企業(yè)的破產(chǎn)或改制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、農(nóng)村水利的市場化，合作又成為政府倡導(dǎo)的組織機(jī)制，其標(biāo)志是生產(chǎn)統(tǒng)籌費(fèi)（有的稱共同生產(chǎn)費(fèi)）被取消，合作組織——農(nóng)民用水戶協(xié)會得到推廣。

　　我國有效灌溉面積增長最快的時期是采取統(tǒng)籌制的集體化時期。據(jù)中國水利部《水利發(fā)展統(tǒng)計公報》和《中國水旱災(zāi)害公報》數(shù)據(jù)顯示：1952—1982年，我國有效灌溉面積增加近3000萬hm2，平均每年增加100萬hm2，有效灌溉面積占耕地面積的比重從1952年的17.9%提高到1982年的49.4%。后集體化時期，有效灌溉面積遞減的時段正好是統(tǒng)籌制較少的1982—1988年，6年內(nèi)有效灌溉面積減少75萬hm2；有效灌溉面積緩慢回升的時段正好又是統(tǒng)籌制重新占主導(dǎo)的1988—2000年，12年內(nèi)有效灌溉面積增加了710萬hm2。2000年后，全國農(nóng)田水利基本建設(shè)投資呈逐年增長趨勢，但因旱成災(zāi)面積及經(jīng)濟(jì)損失量并沒有明顯下降：2000—2009年平均每年因旱成災(zāi)的面積超過1400萬hm2，造成的糧食損失超過349億公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1990—1999年平均每年因旱成災(zāi)的面積（1194.533萬hm2）和糧食損失量（206.529億公斤）。以上數(shù)據(jù)表明，相對于合作制，統(tǒng)籌制更有利于灌溉效率的提高，而且后集體化時期統(tǒng)籌制的優(yōu)勢更明顯。

　　我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定灌溉組織機(jī)制須用統(tǒng)籌制

　　相對于合作制，統(tǒng)籌制更能提高灌溉效率且優(yōu)勢越來越明顯，這是由我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式——農(nóng)戶經(jīng)營制度和農(nóng)村社會發(fā)展趨勢決定的。除集體化時期外，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位一直是農(nóng)戶，戶均耕地面積很小，且有遞減趨勢；幾乎每個農(nóng)戶都兼業(yè)，種植收入占家庭總收入的比重越來越低；傳統(tǒng)時期每個農(nóng)戶的耕地大都成片，后集體化時期農(nóng)戶的耕地很難成片。這決定了合作成功的前提條件越來越少，組織成本越來越高，組織風(fēng)險越來越大：戶均耕地面積越小、越碎片化，灌溉工程所涉及的農(nóng)戶就會越多，每個組織所包含的成員就會越多；成員越多，種植收入占家庭總收入的比重越低，利益就越分化，農(nóng)戶對灌溉的重視程度就會越低，達(dá)不成合作協(xié)議或合作中途破裂的概率就會增加。

　　灌溉合作的成功，需要以特殊的社會結(jié)構(gòu)和地域文化為基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)時期成功合作的水利組織，都依靠宗教、宗族、幫會等權(quán)威性、強(qiáng)制性力量。如成都平原的埝會對廟會、幫會勢力的借重，珠三角地區(qū)的治水組織對宗族組織的倚重，邢臺地區(qū)的水利管理組織對祭祀組織的依托。后集體化時期，宗族、宗教組織雖在部分地區(qū)有一定程度的恢復(fù)，但經(jīng)過社會變遷和市場的沖擊，這些宗教、宗族組織也大多失去權(quán)威，很難成為灌溉的合作基礎(chǔ)。因此，后集體化時期合作成功的案例主要集中在北方旱地，因旱地可以通過機(jī)井灌溉，打機(jī)井及購買管道所需資金不多，且可以通過管道將不合作的農(nóng)戶排除在灌溉受益范圍之外。在南方水田區(qū)，合作成功案例主要局限于少數(shù)宗族恢復(fù)比較好的地區(qū)和實行劃片承包的地區(qū)。而且，這些成功的合作大多規(guī)模較小，局限于利用微型水利工程，根本無法保障極端氣候下的大片區(qū)域灌溉。

　　農(nóng)村基層組織可作為灌溉統(tǒng)籌的基礎(chǔ)單位

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，統(tǒng)籌制比合作制更有利于提高灌溉的效率，還有以下幾方面原因。

　　首先，我國大中型灌溉工程越來越多且作用日益凸顯，大中型水利工程的灌溉帶有公共物品性質(zhì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的長期性、固定性和不穩(wěn)定性，使資本的周轉(zhuǎn)和回收長期不便，從而導(dǎo)致低效率和高風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有多元價值，能夠產(chǎn)生外部效應(yīng)。以追求利潤為目的的一般市場主體不愿意參與提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的服務(wù)，因此以提供公共產(chǎn)品為主的政府成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的主要服務(wù)主體。當(dāng)今中國，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模進(jìn)一步變小，土地細(xì)碎化日趨嚴(yán)重，連接大中型灌溉工程的毛渠多數(shù)沒有硬化、不能防滲，且有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)田不能直接與水渠連通，需要通過其他農(nóng)戶的水田進(jìn)行灌溉，因此繳費(fèi)農(nóng)戶在灌溉時難以阻止不繳費(fèi)農(nóng)戶受益。建設(shè)和維護(hù)大中型灌溉工程、完善渠系、整治土地的資金主要靠財政投入，農(nóng)村抗旱的責(zé)任主體仍是地方政府及其基層組織，農(nóng)民抗旱的最終依靠力量仍是農(nóng)村基層組織。

　　其次，農(nóng)業(yè)稅的取消和基層民主建設(shè)降低了農(nóng)村基層組織統(tǒng)籌灌溉的組織風(fēng)險。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，基層組織在統(tǒng)籌灌溉時存在著貪污或挪用灌溉統(tǒng)籌費(fèi)用等問題。當(dāng)時農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，村組干部既要收灌溉統(tǒng)籌費(fèi)用（此項費(fèi)用較為容易收上來），又要收農(nóng)業(yè)稅及各種公益性統(tǒng)籌款，因公益性統(tǒng)籌款較多且相當(dāng)部分與農(nóng)民生活生產(chǎn)無關(guān)，農(nóng)民不愿繳納，因此有不少村組干部將灌溉統(tǒng)籌費(fèi)用做公益性統(tǒng)籌款。又因為收費(fèi)名目繁多，財務(wù)不公開，農(nóng)民核實賬目較困難，部分村組干部也容易渾水摸魚，貪污挪用灌溉統(tǒng)籌費(fèi)用。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民不需要繳納農(nóng)業(yè)稅和各種公益性統(tǒng)籌款，不存在挪用灌溉統(tǒng)籌費(fèi)的理由。加之農(nóng)村基層民主建設(shè)的推進(jìn)，建立健全了財務(wù)公開制度和民主管理與監(jiān)督制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也加強(qiáng)了對村組干部的監(jiān)控，村組干部貪污灌溉統(tǒng)籌費(fèi)的機(jī)會成本大大提高。

　　最后，新農(nóng)村建設(shè)增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織統(tǒng)籌灌溉的能力。統(tǒng)籌的組織成本包括管理者報酬、組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村社會保障等惠農(nóng)政策越來越多，農(nóng)民對農(nóng)村基層組織的依靠也日益增多；村組干部工資已由財政支付，隨著政府對灌溉工程的財政投入增加，水利灌溉的經(jīng)費(fèi)也會有所保障。

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