【核心提示】預(yù)防和治理“城市病”，是提高我國(guó)城市化質(zhì)量的必然要求，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從方針政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體上把握，通過(guò)各個(gè)方面的長(zhǎng)期努力逐步解決。

　　在城市化過(guò)程中，我國(guó)大城市出現(xiàn)了許多問(wèn)題。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要指出：“合理確定城市開(kāi)發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，提高建成區(qū)人口密度，調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，防止特大城市用地面積過(guò)度擴(kuò)張。預(yù)防和治理‘城市病’。”

　　“城市病”是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中有關(guān)問(wèn)題在城市的突出表現(xiàn)，如住房供求緊張且分配不公、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、公共基礎(chǔ)設(shè)施不足等。從深層次看，則是貧富分化迅速加劇，大城市人口和用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，資源環(huán)境容量難以承受人口快速擴(kuò)張帶來(lái)的壓力。

　　預(yù)防和治理“城市病”，是提高我國(guó)城市化質(zhì)量的必然要求，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從方針政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體上把握，通過(guò)各個(gè)方面的長(zhǎng)期努力逐步解決。

　　為什么我國(guó)大城市人口用地規(guī)模膨脹過(guò)快？原因頗多。

　　我國(guó)城市化處于快速推進(jìn)時(shí)期，大城市對(duì)農(nóng)民工具有巨大吸引力。農(nóng)民工進(jìn)入城市，并非有些學(xué)者預(yù)期的那樣，引導(dǎo)他們到小城市，就近發(fā)展。實(shí)際上，多數(shù)農(nóng)民工是成群結(jié)伴，經(jīng)中小城市而不顧，直奔大城市、特大城市，直奔珠三角、長(zhǎng)三角和北京、天津等地區(qū)。雖然沿海地區(qū)工資不理想，有些農(nóng)民工轉(zhuǎn)向內(nèi)地找工作，但涌向沿海大城市的總趨勢(shì)仍然存在；即使留在西部，也是大多前往重慶、成都、西安等特大城市。大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)多，對(duì)農(nóng)民工有很大吸引力。大城市外來(lái)人口的增長(zhǎng)，在今后一段時(shí)期仍然勢(shì)不可當(dāng)。

　　大城市資源環(huán)境承受能力已經(jīng)相當(dāng)緊張，綱要一方面提出“中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬落戶(hù)條件”，另一方面則強(qiáng)調(diào)“特大城市要合理控制人口規(guī)模”，這是切合實(shí)際的。大城市“城市病”突出，城市建設(shè)成本不斷提高（比如地鐵的修建等），房?jī)r(jià)高、各種開(kāi)支大。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，進(jìn)入大城市的成本不斷提升應(yīng)該是正�，F(xiàn)象。它將形成一種經(jīng)濟(jì)排斥力，形成城市間的級(jí)差地租，使農(nóng)民工對(duì)擬進(jìn)入城市有所選擇和比較。

　　利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)入中小城市并且控制大城市人口規(guī)模過(guò)度膨脹，可能是一種出路。在經(jīng)濟(jì)政策上，大力發(fā)展中小城市，提供更多就業(yè)崗位，讓進(jìn)入中小城市的經(jīng)濟(jì)成本更低，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家宏觀調(diào)控的內(nèi)容。

　　目前，許多新的大型企業(yè)仍然在大城市，并且不斷規(guī)劃建設(shè)新開(kāi)發(fā)區(qū)，這是大城市不斷擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)因素。今后需要發(fā)展大城市群，以緩解城市發(fā)展的矛盾。正如綱要指出：“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能和居住功能�！�

　　大城市規(guī)模膨脹是土地財(cái)政膨脹的結(jié)果。如果說(shuō)大城市人口規(guī)模快速增長(zhǎng)是城市政府不希望的，那么大城市建設(shè)用地規(guī)模的快速增長(zhǎng)，則是城市政府迫切需要的。這是城市政府對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)發(fā)展過(guò)度依賴(lài)的必然�，F(xiàn)在，城市土地財(cái)政收入已經(jīng)占到地方城市財(cái)政的1/3強(qiáng)，甚至更高。土地的高價(jià)格和房地產(chǎn)的高價(jià)位運(yùn)行，使得土地財(cái)政興旺發(fā)達(dá)。城市政府既是土地資源的管理者，又是土地市場(chǎng)的直接經(jīng)營(yíng)者和壟斷者，政府自己確定土地價(jià)格，確定推出土地的規(guī)模、位置和時(shí)間。土地權(quán)利迅速金融化，使得地方城市政府在過(guò)去的十幾年中獲得了大量收益，比較順利地完成了許多投資和建設(shè)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到快速發(fā)展，城市形象日新月異，大城市尤其如此。土地買(mǎi)賣(mài)數(shù)量越多，價(jià)格越高，城市收入越好。城市用地規(guī)模不斷被擴(kuò)大，城市規(guī)劃不斷被調(diào)整和修改，耕地保護(hù)受到很大的沖擊�！胺睒s”背后潛伏危機(jī)，泡沫正在發(fā)展。

　　房地產(chǎn)的非正規(guī)發(fā)展，讓廣大群眾不敢奢望購(gòu)買(mǎi)商品住房，急劇推進(jìn)了貧富分化。大城市的富人區(qū)和平民區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。土地財(cái)政預(yù)算外的“靈活性”，“培養(yǎng)”了大批腐敗官員。為快速增加建設(shè)用地，征地和拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾相當(dāng)嚴(yán)重。

　　當(dāng)國(guó)家堅(jiān)決實(shí)施對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策時(shí)，土地財(cái)政受到抑制。從根本上解決土地財(cái)政問(wèn)題，需要調(diào)整中央和地方城市政府的事權(quán)關(guān)系，改革財(cái)稅體制，為城市開(kāi)辟新的財(cái)源。至于城鎮(zhèn)住房制度，則需要從理論方針政策到方法認(rèn)真實(shí)施重構(gòu)。

　　改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城市得到快速發(fā)展，成就巨大。大城市是國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中心，現(xiàn)在出現(xiàn)的這些問(wèn)題，已經(jīng)關(guān)系到國(guó)家和地區(qū)發(fā)展的全局。中國(guó)的城市化正處在關(guān)鍵時(shí)期，但缺乏科學(xué)、系統(tǒng)和全面的理論、方針和政策的指導(dǎo)，建議中央和國(guó)家及早準(zhǔn)備、適時(shí)召開(kāi)第四次全國(guó)城市工作會(huì)議，認(rèn)真研究和解決這些重大問(wèn)題。新中國(guó)成立60多年來(lái)，中央一共只開(kāi)過(guò)三次全國(guó)城市工作會(huì)議（分別在1962年、1963年和1978年）。改革開(kāi)放30多年來(lái)，城市發(fā)展的問(wèn)題積累得太多了，現(xiàn)在是認(rèn)真研究、統(tǒng)籌部署、抓緊解決的時(shí)候了。

　　（作者系原建設(shè)部總規(guī)劃師）