監(jiān)察制度是中國(guó)古代政治實(shí)踐的重要組成部分,中央對(duì)地方的監(jiān)察可以有效制衡和規(guī)范地方行政權(quán)力,鞏固中央集權(quán)。中央監(jiān)察地方主要通過(guò)兩種方式,即常規(guī)巡察與臨時(shí)派員。然而,中央派出監(jiān)察官的“地方官化”或監(jiān)察官員與地方行政體系的齟齬互斥時(shí)有發(fā)生,最終制約了監(jiān)察制度作用的充分發(fā)揮。有清一代,監(jiān)察直省體制幾經(jīng)調(diào)整。明代巡按舊制在清代順治朝數(shù)度引發(fā)存廢之爭(zhēng),至順治末年廢止。此后,清廷采取奏折言事和因事特派重臣巡察并用的監(jiān)察模式,一定程度上彌補(bǔ)了巡按廢置所造成的監(jiān)察空白,為雍正朝巡察官的設(shè)立提供了新方向。清初監(jiān)察方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì),反映出清廷在重建地方政治秩序后為平衡行政與監(jiān)察所作的努力。

　　廷臣就巡按存廢展開(kāi)辯論

　　清初沿襲明代監(jiān)察體制,遣都察院監(jiān)察御史巡按地方,秩雖止七品,但因職權(quán)頗重,地方大員皆在其糾劾范圍之內(nèi)。顧炎武盛贊此類制度設(shè)計(jì)之精妙,“秩卑而命之尊,官小而權(quán)之重,此小大相制,內(nèi)外相維之意”。順治元年(1644),清軍入關(guān)。當(dāng)年五月初授順天巡按,至順治十八年五月正式罷廢,其間數(shù)度停復(fù)、斷續(xù)派遣,巡按制度實(shí)際僅存在約13年。

　　隨著清軍南下與南明敗退,朝廷漸次向各省派出巡按,某些地方巡按的派駐甚至早于督撫。順治元年至順治七年,清廷陸續(xù)派出二十六差。但此階段派出方案不斷變動(dòng),如江南地區(qū)先后設(shè)江南、江北、應(yīng)天、上江、下江五差,設(shè)于順治六年的真順、河?xùn)|二差僅存在一年。順治七年四月,清廷以兵餉短缺為由議裁巡按,并以臨時(shí)遣員的監(jiān)察方式代之,“以后巡行察舉,不拘年分,候旨特遣”。然而,異議很快出現(xiàn)。順治八年二月,工科左給事中姚文然題稱:巡按“察吏安民,其任綦重”,此前僅因不得其人而裁撤巡按制度,因此奏請(qǐng)朝廷“澄清都察院諸臣”。順治皇帝循此甄別都察院官員,詔令定立巡方條規(guī),并于次月恢復(fù)派遣巡按,每省一員,至八月間共設(shè)十七差。但此次復(fù)遣僅施行兩年,順治十年五月,便因鄭親王濟(jì)爾哈朗等人的反對(duì)而再遭罷廢。

　　經(jīng)此兩度波折,廷臣于巡按存廢頗多辯論,滿漢官兩方各執(zhí)一詞,日顯膠著,爭(zhēng)論主要圍繞兩個(gè)焦點(diǎn)展開(kāi)。一是巡按御史的揀選范圍。入關(guān)之初,清廷多以明朝舊臣任巡按,如順治元年所派之柳寅東、黃徽胤、衛(wèi)周胤等。順治三年開(kāi)科取士后,巡按人選進(jìn)一步向漢人傾斜。這自然招致被排斥在巡按人選之外的滿官群體的不滿。順治十一年四月,吏科給事中林起龍“乞速選新舊廉能大臣,巡行各境”。鄭親王濟(jì)爾哈朗等于次月議復(fù)時(shí),趁機(jī)提出“每省遣滿漢官各一員”,但未得順治帝允準(zhǔn)。二是派遣巡按御史的必要性始終受到滿官群體的質(zhì)疑,這與漢官群體的態(tài)度對(duì)比鮮明。以第三次復(fù)遣為例,順治十二年四月,左都御史龔鼎孳等人極力促成復(fù)遣,僅五年后便經(jīng)議政王大臣、九卿會(huì)議廢止。表面來(lái)看,滿漢雙方似在停派巡按的問(wèn)題上達(dá)成一致,事實(shí)上另有隱情。陜西道試監(jiān)察御史陸光旭順治十七年事后揭露,廢止巡按的題稿意向?qū)嵱砂灿H王岳樂(lè)主導(dǎo),漢官僅畫(huà)題而已。值得注意的是,滿洲官員關(guān)于派遣巡按收效甚微且“靡費(fèi)徒多”的議論,并未影響皇帝對(duì)此制度的信心。順治帝接閱陸氏上疏四天后,未等諸臣議復(fù),便先行表態(tài):巡按“職掌察吏安民,厘奸剔弊,關(guān)系甚巨”,雖有個(gè)別不肖者,“其余豈盡無(wú)益?概行停止,是否妥確”。其后,又令議政王等重議。當(dāng)年十一月,通過(guò)復(fù)派之議,但因皇帝翌年猝逝而不了了之。

　　雍正朝重塑巡察模式

　　巡按制度的罷廢意味著清代監(jiān)察直省體制中制度因素的削弱,亦是對(duì)例派與特派兩種監(jiān)察模式的重新取舍,這種傾向在歷次廢置巡按后的彌補(bǔ)方案中已有體現(xiàn)。順治十八年五月,左都御史阿思哈建言“選重臣巡察”,這正是順治七年“不拘年分,候旨特遣”方案的延續(xù)?？滴醵荒?1682),康熙帝以刑部尚書(shū)魏象樞、吏部侍郎科爾坤巡察直隸,仍是這種模式的實(shí)踐。此外,奏折最初僅是皇帝與心腹官員之間交換信息的秘密渠道,而非行政公文。康熙中葉以降,康熙帝廣泛利用這一渠道了解地方事務(wù)、察查官員言行,使得奏折成為在一定程度上填補(bǔ)監(jiān)察空白的另一種方案。

　　然而,重臣巡察及奏折并不能從根本上制約巡按制度停廢后督撫權(quán)勢(shì)日益坐大的局面。雍正皇帝即位之初面臨的主要問(wèn)題之一,便是如何有效平衡地方權(quán)力,但他對(duì)于恢復(fù)巡按制度心存遲疑。雍正元年(1723)正月,他曾擬向各直省派遣巡按一員,但因慮及順治朝撫按之爭(zhēng)而作罷。廷臣于分權(quán)之法亦多討論,或如內(nèi)閣學(xué)士査嗣庭提倡奏折言事之例,或如翰林院檢討李蘭、左副都御史江球等參照巡按制度設(shè)計(jì)新的巡察模式。雍正帝對(duì)此二途皆予采納,一方面將具折權(quán)從督撫放寬至各省布政司,拓寬信息渠道;另一方面則是自雍正三年起,陸續(xù)向地方選派巡察御史。

　　雍正帝以“巡察”取代“巡按”舊名,并將“專司稽察盜賊并巡查驛站煙墩”等事項(xiàng)定為主要職掌,看似與巡按御史“察吏安民,厘奸剔弊”的職責(zé)存在明顯區(qū)別,但兩者之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。巡察御史的出現(xiàn)正是世宗融合順治朝巡按舊制及康熙朝重臣巡察兩種政治遺產(chǎn)的結(jié)果。就派遣方案而言,巡察御史揀選范圍及流程相對(duì)固定,與巡按御史頗為相似。盡管前者在科道官的基礎(chǔ)上又增入小京堂、郎中,但仍屬品秩較低的京官,以小制大的監(jiān)察理念并未改變。派往特定地域與因事委任,也是重臣巡察思路的延續(xù)。例如,雍正三年,因直隸旗民雜處且治理不便、山西地方民變遲遲未能善后,而將巡察范圍擴(kuò)展至兩地。特別是在事務(wù)繁巨的直隸,雍正四年十月,朝廷將巡察一差細(xì)分為順天永平宣化、保定正定河間、順德廣平大名三路,每路各遣兩員。