巡察制度內(nèi)含雙刃效果
巡察御史的職權(quán)雖無(wú)法與巡按相較,但在實(shí)踐過(guò)程中,巡察御史往往利用“中央官”身份,突破職權(quán)限制,直接介入地方行政。清初,巡按權(quán)力之大乃至“內(nèi)宣朝廷德意,外察督撫賢否,上考百官善惡,下問(wèn)萬(wàn)民疾苦,以及封疆安危、兵馬強(qiáng)弱、錢(qián)糧虛實(shí)、刑名直枉無(wú)不稽察”。巡察御史的職權(quán)專(zhuān)司稽查盜賊、巡查驛站煙墩,雍正帝也諭令巡察官員不得干預(yù)“一切地方事務(wù)”,但實(shí)際并非如此。他們不僅對(duì)吏治民生、刑名治安等地方常規(guī)政務(wù)有所關(guān)注,對(duì)雍正推行的各項(xiàng)新政亦有相當(dāng)涉入。譬如在清查江南虧空、湖廣墾荒、河南山東推行保甲等政務(wù)中,皆可見(jiàn)巡察御史與皇帝、督撫之間的互動(dòng)。巡察御史通過(guò)皇帝默許、地方官有限默認(rèn)以及自身的政治手腕等,游走在“為”與“不為”之間,但缺乏制度和法理支持。這種靈活的隱性職權(quán)不僅便于皇帝對(duì)地方行政的調(diào)整與掌控,也可在一定程度上削弱監(jiān)察官員“地方化”的可能,使其長(zhǎng)期保持獨(dú)立于地方系統(tǒng)的外部(中央)監(jiān)察者的性質(zhì)與功能。
事實(shí)上,巡察官員在行使職權(quán)過(guò)程中的模糊性或靈活性是一把雙刃劍,“名實(shí)不符”“權(quán)責(zé)不明”往往釀成巡察御史與地方官或是水火不容或是沆瀣一氣的兩種極端后果。山西巡察勵(lì)宗萬(wàn)密陳山西弊政,并將矛頭直指山西巡撫石麟和按察使宋筠。雙方由此相互攻訐,嫌隙日深,甚至阻礙了地方行政的正常運(yùn)轉(zhuǎn),而真正的弊政癥結(jié)反而游離于焦點(diǎn)之外。雍正六年,山東巡撫塞愣額具奏保舉本省巡察張鳴均,隨即引起雍正帝警覺(jué),上諭申飭二人,指責(zé)巡察官不應(yīng)“有意緘默包容、不言地方之事,以為可得巡撫之歡心而為之稱(chēng)譽(yù)”。巡察官員竟疑似與地方官相互勾連,這顯然與朝廷設(shè)置巡察御史的初衷背道而馳。巡察御史設(shè)立未及十年,便被陸續(xù)停廢。山東、河南停于雍正六年,江南停于雍正九年,直隸、湖廣停于雍正十二年。巡察制度的廢止與其設(shè)立初衷不無(wú)關(guān)聯(lián),此時(shí)雍正帝的新政已漸次完成,各地督撫亦由得力者出任,如若再行此制,雙刃的另一面即將傷及大局。乾隆以降,清廷除進(jìn)一步下放奏折權(quán)外,另將巡視權(quán)賦予道員,特派的巡察御史由是亦無(wú)存在的必要。
制度興廢反映時(shí)代變遷
順治朝廢止巡按制度,除滿(mǎn)漢矛盾以外,明清兩代地方行政體系的演變也是重要原因。明初始派御史巡視地方,此后逐漸制度化,巡按御史成為與按察司相類(lèi)似的負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的官員。巡按御史直接向都察院負(fù)責(zé),雖然品秩低微,但其權(quán)力很快躍居按察司之上。宣德、正統(tǒng)年間選派文臣鎮(zhèn)守、巡撫地方,其性質(zhì)是掛都御史銜的都察院派差,其職權(quán)最初與巡按有部分重疊。景泰以降,巡撫體制日漸固定,巡撫的職掌重心亦轉(zhuǎn)向民事,反而較少涉及監(jiān)察事務(wù)?？偠絼t是專(zhuān)為軍務(wù)或邊務(wù)所差。因此,明代巡按幾乎成為專(zhuān)司地方監(jiān)察的職官。
清初則不然。順治、康熙兩朝督撫多出身漢軍八旗,意在穩(wěn)定地方、鉗制漢官,督撫在事實(shí)上成為一省的軍政長(zhǎng)官,可以廣泛參與地方事務(wù)管理,權(quán)力較明代大為提升。另外,明代督撫品級(jí)由都御史掛銜決定,而清初督撫已有固定品級(jí),是官職而非差遣。這就造成督撫與巡按在監(jiān)察權(quán)上的重疊與齟齬,而前者在品階、出身及其與中央上層的親密關(guān)系,使得督撫完全凌駕于巡按之上,巡按失去了制約、監(jiān)察地方的實(shí)際功能。如何處理巡按與督撫的權(quán)力關(guān)系顯得日益棘手,這也是巡按廢立爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一,朝廷亦傾向于以巡撫來(lái)分解巡按的部分權(quán)責(zé)。
就順治、康熙、雍正三朝的政治實(shí)踐來(lái)看,諸多方案試圖解決的仍是中國(guó)古代地方監(jiān)察制度面臨的核心問(wèn)題之一:如何避免中央監(jiān)察官員的“地方官化”。在強(qiáng)勢(shì)督撫的陰影下,歷代慣用的“以小制大”策略難以為繼。雍正朝巡察御史的廢止,在某種程度上正是朝廷意識(shí)到其無(wú)法完全超然于地方行政體系之外,更無(wú)法擺脫地方政治利益的糾纏。從巡按到巡察,地域與權(quán)限的萎縮昭示著這種監(jiān)察模式逐漸無(wú)法滿(mǎn)足時(shí)代發(fā)展的需要。清廷最終采取折中方案:一方面接續(xù)巡按、巡察御史體制緒余,朝廷不定期派員巡察特定地方;另一方面,清廷亦嘗試將監(jiān)察權(quán)普遍下放,由中央外部監(jiān)察變?yōu)榈胤絻?nèi)部制衡,乾隆朝賦予道員以監(jiān)察之責(zé)以及奏折行用范圍的日益擴(kuò)大,正是基于這種思路的實(shí)踐。
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