通向行政現(xiàn)代化的普魯士模式【2】

徐健2016年08月16日09:08來源：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國社會(huì)科學(xué)報(bào)

　　普魯士行政體系中的現(xiàn)代化因素

　　普魯士行政制度在18、19世紀(jì)普魯士國家的發(fā)展中發(fā)揮了有效作用,它在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)治理、福利制度建設(shè)以及文化發(fā)展等方面取得了有目共睹的成績。這應(yīng)該是行政制度相對(duì)完善、法治建設(shè)齊頭并進(jìn)、地方自治逐步推行以及官僚隊(duì)伍管理制度化等諸多因素有效結(jié)合的結(jié)果。

　　第一,行政制度的構(gòu)建依循合理化和專業(yè)化的原則。在一個(gè)世紀(jì)中,從早期絕對(duì)君主制時(shí)代的總執(zhí)行局制度,到19世紀(jì)初斯泰因—哈登堡改革時(shí)期的國務(wù)院體制,再到19世紀(jì)中期憲政體制下的內(nèi)閣制度,普魯士國家的改革既關(guān)注職能部門的有效分工,明確并嚴(yán)格執(zhí)行部門的責(zé)任和義務(wù),也注重官僚體系中官員、尤其是高級(jí)官員專業(yè)資質(zhì)和能力的培養(yǎng)。官員的選拔和任用實(shí)施嚴(yán)格的考試和培訓(xùn)制度,知識(shí)水平和實(shí)踐能力成為重要標(biāo)準(zhǔn)。在制度設(shè)計(jì)中,普魯士還推行過一些頗有特色的機(jī)制,如在中央政府和地方政府中實(shí)行“合議制”,在中央成立類似“官員議會(huì)”的“國家參事院”,等等。這些機(jī)制在某種程度上為君主制下政府決策過程增加了透明性、公開性和民主性,盡管它同時(shí)也帶來了決策過程可能延宕的弊端。而對(duì)官員專業(yè)知識(shí)的要求則會(huì)“與時(shí)俱進(jìn)”,充分反映時(shí)代的需要。18世紀(jì),為有效推行重商主義政策,注重財(cái)政學(xué)、警察學(xué),而到了19世紀(jì),則因經(jīng)濟(jì)自由主義的發(fā)展和法治國家建設(shè)的需要,特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)知識(shí)的教育和培訓(xùn)。

　　第二,法治國家的發(fā)展。這個(gè)進(jìn)程始于普魯士絕對(duì)君主制末期,當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是通過建立國家行政的司法管轄權(quán),將司法權(quán)與傳統(tǒng)等級(jí)社會(huì)相剝離。同時(shí),通過建立一支專業(yè)的司法隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)司法體系國家化和規(guī)范化。1794年,《普魯士國家通用法典》的頒布標(biāo)志著理性基礎(chǔ)上司法制度的建立,一個(gè)保障公民權(quán)、保護(hù)個(gè)人和社會(huì)發(fā)展空間的法治國家初步建成。進(jìn)入19世紀(jì),法治建設(shè)的目標(biāo)轉(zhuǎn)向行政權(quán)從司法領(lǐng)域全面撤退。改革者秉承行政合理化原則,反對(duì)司法控制立法,認(rèn)為司法應(yīng)限于審判,而放棄對(duì)立法的壟斷;交出的立法權(quán)則應(yīng)由行政權(quán)來掌握,因?yàn)榱⒎ㄊ切姓?quán)的最高表現(xiàn)。改革的結(jié)果是,司法部門立法權(quán)被剝奪,交由行政機(jī)構(gòu),而行政機(jī)構(gòu)放棄包括民事、刑事在內(nèi)的司法審判權(quán)。司法獨(dú)立、行政受司法監(jiān)督的制度得到進(jìn)一步發(fā)展。不過,在普魯士,行政干預(yù)司法的現(xiàn)象屢有發(fā)生,行政與司法分離的過程并未一蹴而就。1825—1828年普魯士司法和行政部門間關(guān)于職權(quán)范圍的爭(zhēng)論以及19世紀(jì)50—60年代“行政司法權(quán)”的發(fā)展就是典型案例。