論國有企業(yè)的戰(zhàn)略性調整與分類改革【3】

黃群慧2014年02月13日16:27來源：《人民論壇·學術前沿》

基于“使命”的國有企業(yè)分類改革思路

基于上述分析，新時期國有企業(yè)改革的基本思路是：結合國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組，賦予每家國有企業(yè)具體的使命，基于使命確定企業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位和戰(zhàn)略，選擇相應的公司治理模式和監(jiān)管方式。這要求重新梳理每家國有企業(yè)的存在對國家的意義、必要性和法律基礎，具體明確每家國有企業(yè)的使命。這些國有企業(yè)一旦明確自己的使命，就要基于國家賦予的使命確定自己的發(fā)展戰(zhàn)略，在國家法律框架內開展經(jīng)營活動。而國資委則需要根據(jù)國有企業(yè)集團不同的使命、戰(zhàn)略，選擇不同的公司治理模式和監(jiān)管方式。

具體來說，可以基于“使命”將國有企業(yè)分為三個大類：第一類是“公共政策性企業(yè)”，這類企業(yè)是國家保證實現(xiàn)社會公眾利益的一種手段和工具，旨在彌補市場缺陷，其“國家使命”定位是以是否完成國家賦予的具體政策目標為核心考核指標的“公共政策”導向。這類企業(yè)數(shù)量有限，卻是未來國有資產(chǎn)管理的重中之重。第二類是“一般商業(yè)性企業(yè)”，也就是人們常說的競爭性國有企業(yè)，其定位是以國有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標的“市場盈利”導向。量多面廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭度高的國有大中型企業(yè)，都屬于這類企業(yè)。這類企業(yè)完全是盈利性企業(yè)，處于競爭性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣，其生存和發(fā)展完全取決于市場競爭。第三類是“特定功能性企業(yè)”，這是具有混合特征的國有企業(yè)，既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè)，也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國家使命”定位是鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度和在國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導作用，包括“走出去”、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、保證國家經(jīng)濟安全和主導經(jīng)濟命脈等具體功能，而這些功能的實現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動盈利為基礎。這類企業(yè)有一定數(shù)量，且其具體情況千差萬別。

我們針對現(xiàn)有的115家中央企業(yè)，提出了初步的分類建議⑤。首先，“公共政策性企業(yè)”有5家，其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%，包括中國國新、中儲糧總公司和中儲棉總公司3家政策性企業(yè)，以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)2家自然壟斷企業(yè)。其次，“特定功能性企業(yè)”有32家，其數(shù)量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業(yè)和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團和六大電力公司，共11家；三是其他功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團、三大電信公司以及中遠集團、中國海運和三大航空公司，共10家。最后，其余78家為“一般商業(yè)性企業(yè)”，其數(shù)量占比約為68%，包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億以下的其他中小企業(yè)。由于國有企業(yè)的復雜性，上述分類可以是動態(tài)的，隨著環(huán)境和情況變化而調整。

在上述分類的基礎上，進一步進行分類監(jiān)管。對于“公共政策性企業(yè)”，可以采用國有獨資公司的形式，針對具體企業(yè)專門立法，并建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現(xiàn)公共政策性目標；對于“特定功能性企業(yè)”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業(yè)建立專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經(jīng)濟目標為主，滿足國有資產(chǎn)保值增值的要求；對于“一般商業(yè)性企業(yè)”，企業(yè)可以是相對控股的公司制形式，企業(yè)設立和運行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益?！耙话闵虡I(yè)性企業(yè)”是由于歷史原因而遺留下來的企業(yè)，原則上不新設這類企業(yè)，從長期看，國有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國有資本集中到關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。這正是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的本質要求。通過國有股份從“一般商業(yè)性企業(yè)”的逐步退出，可以減少國資委直接管理的國有企業(yè)數(shù)量，縮小管理半徑，否則面對太多的國有企業(yè)，無法具體明確各個國有企業(yè)的使命和產(chǎn)業(yè)定位。從未來發(fā)展看，國資委應該通過戰(zhàn)略性重組，組建30家左右的國有大型企業(yè)集團和控股公司，這些國有企業(yè)主要為“公共政策性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”。