作者為山東財(cái)經(jīng)大學(xué)校長

充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作用，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大課題。習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，《習(xí)近平生態(tài)文明文選》第一卷中《以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興》《推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生》等多篇文章都對生態(tài)補(bǔ)償問題作出重要論述，為完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循?！笆逦濉币?guī)劃綱要提出：“完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和森林、草原等重要生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償政策，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以流域?yàn)橹攸c(diǎn)深入開展橫向補(bǔ)償，發(fā)展市場化生態(tài)補(bǔ)償，探索生態(tài)綜合補(bǔ)償?！蔽覀円焉钊雽W(xué)習(xí)《習(xí)近平生態(tài)文明文選》第一卷同實(shí)施“十五五”規(guī)劃綱要緊密結(jié)合起來，堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)提升制度效能。

深刻認(rèn)識完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的緊迫性與戰(zhàn)略意義

推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念。完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，正是對綠水青山就是金山銀山理念的實(shí)踐深化，對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想、提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵舉措。習(xí)近平總書記在《努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》中指出：“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)”。這一重要論述深刻揭示了生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征，要求我們必須立足生態(tài)系統(tǒng)整體性和國家生態(tài)安全大局，做好生態(tài)補(bǔ)償工作。完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是將系統(tǒng)治理觀轉(zhuǎn)化為具體制度實(shí)踐的生動體現(xiàn)。它通過構(gòu)建基于“誰保護(hù)、誰受益”“誰受益、誰補(bǔ)償”原則的經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，將保護(hù)生態(tài)產(chǎn)生的正外部效益內(nèi)部化，以市場化、法治化方式將綠水青山就是金山銀山理念予以制度化落實(shí)。

統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展關(guān)系、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。我國重要生態(tài)功能區(qū)大多分布于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的中西部和邊疆地區(qū)。這些區(qū)域承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持等全局性生態(tài)安全重任，大規(guī)模工業(yè)化和資源開發(fā)受到限制，呈現(xiàn)出“生態(tài)高地”與“經(jīng)濟(jì)洼地”并存的突出矛盾。習(xí)近平總書記在《著力推進(jìn)人與自然和諧共生》中指出：“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，一定要樹立大局觀、長遠(yuǎn)觀、整體觀，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利?！蓖ㄟ^縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向地區(qū)間補(bǔ)償、市場化交易等多種方式，對生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是在國家層面進(jìn)行的一次重要的生態(tài)財(cái)富再分配。這有助于打破生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益受損而生態(tài)受益地區(qū)無償享用生態(tài)效益的舊有格局，推動生態(tài)保護(hù)地區(qū)在嚴(yán)格保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

把綠水青山變成金山銀山、培育綠色發(fā)展新動能的重要抓手。在實(shí)踐中，綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山仍面臨生態(tài)價(jià)值“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等現(xiàn)實(shí)瓶頸。習(xí)近平總書記在《加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國》中指出：“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，這一重要論述指明了把綠水青山變成金山銀山的現(xiàn)實(shí)路徑。多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制超越了單純的資金補(bǔ)助。一方面，通過資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持、人才支持等方式，直接提升生態(tài)保護(hù)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力；另一方面，通過建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易機(jī)制，推動生態(tài)資源進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。由此，將潛在的生態(tài)優(yōu)勢直接轉(zhuǎn)化為顯性的市場競爭優(yōu)勢和合作優(yōu)勢，為培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供持久動力。

準(zhǔn)確把握完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路與基本原則

新時(shí)代以來，我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)取得歷史性成就，但和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的高要求相比，生態(tài)補(bǔ)償制度還存在一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)之處。破解這一深層次矛盾，必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，不斷深化對生態(tài)補(bǔ)償工作的規(guī)律性認(rèn)識，科學(xué)把握工作總體思路和基本原則，確保完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方向不偏、靶心不散、力度不減。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，推動補(bǔ)償領(lǐng)域從要素分割向全域協(xié)同拓展。習(xí)近平總書記在《系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，建設(shè)綠色發(fā)展示范帶》中指出：“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳?！边@就要求完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從根本上超越單一要素或單一區(qū)域的局限，體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和功能連通性，從而提升補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)性與時(shí)效性。對于以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系等關(guān)鍵區(qū)域，在縱向分類補(bǔ)償基礎(chǔ)上探索建立綜合性、差異化的補(bǔ)償方案，使其補(bǔ)償水平與其生態(tài)功能貢獻(xiàn)相匹配；同時(shí)積極探索跨區(qū)域跨流域生態(tài)關(guān)聯(lián)的橫向生態(tài)補(bǔ)償，推動形成成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的格局。推動補(bǔ)償政策、標(biāo)準(zhǔn)、資金等在更大地域范圍統(tǒng)籌銜接，最終構(gòu)建覆蓋全域、互聯(lián)互通、功能互補(bǔ)的立體化生態(tài)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)從局部補(bǔ)償?shù)较到y(tǒng)修復(fù)的深刻轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持有效市場與有為政府更好結(jié)合，推動補(bǔ)償方式從單一主導(dǎo)向多元融合轉(zhuǎn)變。必須深刻把握并處理好政府與市場在生態(tài)資源配置中的關(guān)系。當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償工作在一定程度上仍存在政府投入為主、市場和社會作用發(fā)揮不足的問題，影響了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的活力和可持續(xù)性。政府應(yīng)聚焦頂層設(shè)計(jì)、規(guī)則制定與底線保障，特別是在跨區(qū)域跨流域的重大生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮不可替代的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。與此同時(shí)，更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，破解單純依靠行政手段導(dǎo)致的效率瓶頸和財(cái)政壓力。具體而言，要大力發(fā)展各類資源環(huán)境權(quán)益交易市場，鼓勵(lì)企業(yè)、社會組織、公眾通過購買生態(tài)產(chǎn)品、參與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、設(shè)立公益基金等方式參與生態(tài)補(bǔ)償，形成財(cái)政引導(dǎo)、市場驅(qū)動、社會廣泛參與的多元投入格局。

堅(jiān)持激勵(lì)和約束并重，推動補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從靜態(tài)定額向動態(tài)精準(zhǔn)優(yōu)化。完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，旨在通過精準(zhǔn)的利益調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)效應(yīng)。當(dāng)前，部分領(lǐng)域存在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”、與生態(tài)保護(hù)績效脫鉤、調(diào)整機(jī)制僵化等問題，削弱了生態(tài)補(bǔ)償政策的導(dǎo)向作用和資金使用效益。破解這一難題，關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)、動態(tài)、可操作的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算與調(diào)整機(jī)制。在標(biāo)準(zhǔn)制定上，建立能夠反映生態(tài)保護(hù)總體成本、區(qū)域發(fā)展機(jī)會成本以及生態(tài)產(chǎn)品市場價(jià)值的綜合核算方法。在標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整上，積極探索將生態(tài)產(chǎn)品總值（GEP）核算結(jié)果、生態(tài)保護(hù)紅線管控成效等客觀指標(biāo)作為補(bǔ)償資金額度增減的重要依據(jù)，使補(bǔ)償資金真正與生態(tài)保護(hù)的成效掛鉤，實(shí)現(xiàn)公平合理、科學(xué)精準(zhǔn)的資金分配。

聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，系統(tǒng)推進(jìn)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

“十五五”時(shí)期，要以深入學(xué)習(xí)《習(xí)近平生態(tài)文明文選》第一卷為契機(jī)，圍繞完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制推出一系列具有可操作性、能夠落地見效的具體舉措，加快推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)從前期的夯基壘臺、立柱架梁轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)、積厚成勢，最終實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。

強(qiáng)化縱向補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)性與導(dǎo)向性，筑牢國家生態(tài)安全底線。縱向生態(tài)補(bǔ)償是國家履行生態(tài)保護(hù)職能、進(jìn)行宏觀生態(tài)財(cái)富再分配的重要手段。建立更為科學(xué)的分配機(jī)制。資金分配應(yīng)依據(jù)科學(xué)方法，向國家生態(tài)安全屏障區(qū)、國家公園等承擔(dān)全局性、戰(zhàn)略性生態(tài)保護(hù)任務(wù)的區(qū)域傾斜。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核定，應(yīng)系統(tǒng)核算當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)直接成本、發(fā)展機(jī)會成本，并動態(tài)關(guān)聯(lián)其生態(tài)保護(hù)紅線面積、生態(tài)產(chǎn)品供給實(shí)物量等績效指標(biāo)，將補(bǔ)償資金的撥付和使用成效剛性掛鉤，實(shí)現(xiàn)保護(hù)成效越好、補(bǔ)償力度越大，確保每一筆資金都成為牽引地方夯實(shí)生態(tài)本底、增強(qiáng)生態(tài)功能的有效杠桿。

推動橫向補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制化與多元化，促進(jìn)區(qū)域共治互利共贏。橫向生態(tài)補(bǔ)償是破解行政區(qū)劃壁壘、落實(shí)受益者付費(fèi)原則的關(guān)鍵機(jī)制。要以長江、黃河等大江大河全流域?yàn)橹攸c(diǎn)，推動跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償從個(gè)案協(xié)商走向制度化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，將成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)升華為可復(fù)制、可推廣的長效制度安排。在此過程中，鼓勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償方式多元化創(chuàng)新。除資金補(bǔ)償外，可推廣產(chǎn)業(yè)協(xié)作（如共建“飛地園區(qū)”）、技術(shù)援助、人才交流、資源共享等更具發(fā)展帶動效應(yīng)的合作補(bǔ)償形式。同時(shí)，積極探索在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域建立覆蓋多元生態(tài)要素的橫向補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)，使生態(tài)補(bǔ)償成為有效促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局的重要政策工具，實(shí)現(xiàn)生態(tài)聯(lián)保與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動協(xié)同共進(jìn)。

拓展市場化補(bǔ)償?shù)纳疃扰c廣度，激發(fā)社會資本參與活力。市場化補(bǔ)償是提升生態(tài)資源配置效率、構(gòu)建可持續(xù)投入機(jī)制的重要突破口，其發(fā)展必須與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場及實(shí)施“雙碳”戰(zhàn)略緊密銜接。一方面，依托并完善全國碳排放權(quán)交易市場，加快將林業(yè)碳匯、海洋藍(lán)碳等生態(tài)碳匯納入溫室氣體自愿減排交易市場，推動生態(tài)系統(tǒng)的固碳功能轉(zhuǎn)化為可計(jì)價(jià)、可交易的產(chǎn)品。同時(shí)，進(jìn)一步健全用水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益的交易規(guī)則與市場平臺。另一方面，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多元化市場渠道。比如，通過培育生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌、探索自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營等方式，使生態(tài)保護(hù)成果直接轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭力。創(chuàng)新綠色金融支持體系，發(fā)展綠色信貸、生態(tài)債券等金融工具，有效引導(dǎo)和撬動社會資本大規(guī)模進(jìn)入生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。