作者：陳家煒，系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院講師

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。2026年中央一號文件強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。習(xí)近平總書記指出：“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”“必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，全面協(xié)調(diào)推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。這些重要論斷，從方法論層面為新時代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了根本遵循。走好城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。

樹立系統(tǒng)觀念，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合的認(rèn)識根基

從歷史邏輯看，城鄉(xiāng)關(guān)系始終內(nèi)嵌于國家發(fā)展戰(zhàn)略之中。我國城鄉(xiāng)差距的形成，是在特定發(fā)展階段，由工業(yè)化優(yōu)先、城市導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略與一系列制度安排共同作用的結(jié)果。這一戰(zhàn)略取向，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村在較長時期內(nèi)承擔(dān)著為工業(yè)和城市積累要素、提供保障的功能，為新中國迅速建立工業(yè)體系、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體等作出了不可替代的貢獻(xiàn)，但也客觀造成城鄉(xiāng)之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、社會治理等方面的發(fā)展差距。當(dāng)前，我國具備了以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，已成為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、扎實(shí)邁向共同富裕的戰(zhàn)略抓手。

從實(shí)踐邏輯看，城鄉(xiāng)融合是跨領(lǐng)域、跨層級的復(fù)雜系統(tǒng)工程。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及產(chǎn)業(yè)、人口、土地、資本、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域，牽一發(fā)而動全身。如果缺乏系統(tǒng)觀念，各項(xiàng)政策措施容易各自為戰(zhàn)，不僅難以形成合力，甚至可能相互掣肘。在實(shí)踐中出現(xiàn)的偏重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入而忽視主體培育、過度依賴財(cái)政投入而撬動市場不足、簡單套用城市治理模式而脫離鄉(xiāng)村實(shí)際等做法，導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合內(nèi)生動力不足、融合機(jī)制不完善，其根源都在于系統(tǒng)謀劃不足、協(xié)同推進(jìn)不夠——這實(shí)質(zhì)上是治理理念和治理方式的滯后。城鄉(xiāng)融合越是向縱深推進(jìn)，就越需要以系統(tǒng)觀念重構(gòu)治理邏輯，在跨部門協(xié)同、多主體參與、差異化施策上取得突破。

城鄉(xiāng)問題從來不是孤立現(xiàn)象，而是深度嵌入國家現(xiàn)代化整體進(jìn)程，具有鮮明的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)性與發(fā)展聯(lián)動性特征。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，是一項(xiàng)牽動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會制度、空間布局和治理體系的系統(tǒng)性變革。只有堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，運(yùn)用系統(tǒng)思維，深刻把握城鄉(xiāng)關(guān)系的系統(tǒng)性特征，統(tǒng)籌應(yīng)對發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾和潛在風(fēng)險，處理好效率與公平、發(fā)展與安全、市場與政府、當(dāng)前與長遠(yuǎn)等多重關(guān)系，才能確保實(shí)踐不偏航、不走樣，推動城鄉(xiāng)融合走深走實(shí)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共生、共同繁榮。

洞察系統(tǒng)特征，把握城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在規(guī)律

以系統(tǒng)觀念推動城鄉(xiāng)融合，需要從整體上把握其內(nèi)在規(guī)律與發(fā)展邏輯，理解城鄉(xiāng)融合的系統(tǒng)特征，這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、推動融合行穩(wěn)致遠(yuǎn)的前提。城鄉(xiāng)融合的系統(tǒng)特征可以從四個維度加以概括：

一是高度的關(guān)聯(lián)性。城市與鄉(xiāng)村是功能互補(bǔ)、相互依存、雙向互動的有機(jī)整體。任何一方的變化，都會“牽一發(fā)而動全身”，通過系統(tǒng)傳導(dǎo)影響到另一方。這就要求在政策制定和實(shí)踐推進(jìn)中，必須摒棄“就城論城、就鄉(xiāng)論鄉(xiāng)”的孤立思維，始終將城鄉(xiāng)作為一個整體加以謀劃，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同布局、整體推進(jìn)。

二是清晰的結(jié)構(gòu)性。城鄉(xiāng)融合涉及經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)、治理等多個子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)內(nèi)部層次分明、功能各異，相互之間又通過制度安排和要素流動緊密嵌套、協(xié)同運(yùn)行。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，既要注重各子系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)化完善，如健全鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)承載能力，又要強(qiáng)化不同子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)匹配，防止單項(xiàng)突破可能導(dǎo)致的整體失衡。

三是鮮明的動態(tài)性。城鄉(xiāng)關(guān)系是隨著生產(chǎn)力發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新不斷演進(jìn)的。不同區(qū)域在資源稟賦、發(fā)展階段和基礎(chǔ)條件上的差異，決定了城鄉(xiāng)融合的起點(diǎn)、重點(diǎn)和路徑必然有所不同。這要求在城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)過程中，既應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，又要尊重客觀規(guī)律，根據(jù)階段性條件的變化及時調(diào)整政策舉措，避免脫離實(shí)際。

四是明確的價值導(dǎo)向性。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目的不在于單純追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張或空間形態(tài)趨同，而在于促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義。衡量城鄉(xiāng)融合成效的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，是看能否持續(xù)增進(jìn)城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民的福祉，能否讓全體人民共同分享現(xiàn)代化成果。這一價值取向，決定了城鄉(xiāng)融合必須始終堅(jiān)持以人民為中心，保障農(nóng)民主體地位和合法權(quán)益。

以上系統(tǒng)特征決定了推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是單點(diǎn)突破、線性推進(jìn)的過程，而是一項(xiàng)需要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程。只有徹底擺脫“就農(nóng)論農(nóng)、就城論城”的思維定式，牢固樹立全局觀念和系統(tǒng)思維，才能真正做到從生產(chǎn)方式、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、市場和區(qū)域等多重維度扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

堅(jiān)持系統(tǒng)施治，落實(shí)城鄉(xiāng)融合的實(shí)踐方略

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，需要以整體性規(guī)劃引領(lǐng)協(xié)同性行動，以結(jié)構(gòu)性優(yōu)化支撐關(guān)聯(lián)性發(fā)展，以階段性調(diào)整應(yīng)對動態(tài)性演進(jìn)，并始終將增進(jìn)人民福祉作為根本價值導(dǎo)向。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的整體性，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展深刻嵌入國家發(fā)展整體格局之中，這要求在頂層設(shè)計(jì)上必須堅(jiān)持全國一盤棋，將城鄉(xiāng)融合置于中國式現(xiàn)代化全局中統(tǒng)籌謀劃。在發(fā)展規(guī)劃上，推動城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)同，形成目標(biāo)統(tǒng)一、功能互補(bǔ)、銜接有序的規(guī)劃體系。在政策制定上，加強(qiáng)財(cái)政、金融、土地、人才、科技等政策的協(xié)同配套，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，切實(shí)提升涉農(nóng)政策的整體效能。特別是要立足不同區(qū)域的發(fā)展階段和資源稟賦，因地制宜、分類施策，明確各階段各區(qū)域城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)任務(wù)，比如當(dāng)前階段，東部地區(qū)重在提升融合質(zhì)量，中西部地區(qū)重在補(bǔ)齊融合短板，東北地區(qū)重在激發(fā)融合活力。由此，形成各具特色、協(xié)調(diào)推進(jìn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新的格局。

突出關(guān)鍵子系統(tǒng)的協(xié)同性，激發(fā)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能?！叭?、地、錢、技”等要素是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵子系統(tǒng)，其配置方式?jīng)Q定著融合發(fā)展的質(zhì)量和效率。因此，需要推動各子系統(tǒng)改革聯(lián)動、協(xié)同增效，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合向更高質(zhì)量邁進(jìn)。在“人”的方面，深化戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，注重培育本土人才，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才合理流動；在“地”的方面，深化農(nóng)村土地制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；在“錢”的方面，健全財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制，引導(dǎo)金融資本和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；在“技”的方面，加快科技成果在城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)化應(yīng)用，以數(shù)字化賦能城鄉(xiāng)治理和產(chǎn)業(yè)升級。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)增收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給、生態(tài)治理與人居環(huán)境改善的協(xié)同推進(jìn)，形成互促共進(jìn)的良性發(fā)展格局。

把握發(fā)展進(jìn)程的階段性，謀求城鄉(xiāng)融合新的突破。城鄉(xiāng)融合不可能一蹴而就，必須在動態(tài)演進(jìn)中不斷調(diào)整優(yōu)化各項(xiàng)舉措。要充分認(rèn)識城鄉(xiāng)融合的長期性、復(fù)雜性，樹立正確的政績觀，保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，始終聚焦主要矛盾與突出問題精準(zhǔn)發(fā)力、久久為功。當(dāng)前，應(yīng)著力破解城鄉(xiāng)要素流動不暢、公共資源配置不均衡等問題，持續(xù)推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接；在確保糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的前提下，拓展農(nóng)業(yè)多元功能，挖掘鄉(xiāng)村多元價值。同時，鼓勵基層結(jié)合實(shí)際探索差異化融合路徑，及時總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，在允許試錯、動態(tài)調(diào)整中推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展躍升到更高水平。

堅(jiān)持以人民為中心的治理理念，筑牢城鄉(xiāng)融合根基。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，深刻認(rèn)識到融合發(fā)展的最終目標(biāo)在于促進(jìn)人的全面發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共資源向農(nóng)村覆蓋、向基層延伸；創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層社會治理，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，推動鄉(xiāng)村治理提質(zhì)增效與城市治理現(xiàn)代化水平提升一體謀劃、協(xié)同發(fā)力，在城鄉(xiāng)互促中提升基層治理整體效能。尤其要尊重農(nóng)民主體地位和首創(chuàng)精神，完善參與機(jī)制和利益表達(dá)渠道，讓廣大農(nóng)民在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中共享發(fā)展成果，真正成為融合發(fā)展的參與者、建設(shè)者和受益者。