作者：王一鳴，系中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長
2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：“明年經(jīng)濟(jì)工作在政策取向上，要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、提質(zhì)增效，發(fā)揮存量政策和增量政策集成效應(yīng)，加大逆周期和跨周期調(diào)節(jié)力度，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能。”把握從“宏觀調(diào)控”到“宏觀經(jīng)濟(jì)治理”的演進(jìn)邏輯，梳理“十四五”時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)治理成效，分析“十五五”時(shí)期完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理的舉措和2026年宏觀政策取向，對于認(rèn)識和把握新形勢下提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能的有效途徑，繼續(xù)做好經(jīng)濟(jì)工作，具有重要意義。
把握從“宏觀調(diào)控”到“宏觀經(jīng)濟(jì)治理”的邏輯
黨的十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)多方面趨勢性變化。比如，從供需總量平衡看，過去很長一個(gè)時(shí)期是需求過熱，供給不足，但在經(jīng)過工業(yè)化高速發(fā)展后，中國已成為世界第一制造大國，制造業(yè)產(chǎn)能迅速擴(kuò)張，并且隨著人口老齡化加速，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，需求對經(jīng)濟(jì)增長的約束持續(xù)強(qiáng)化，供需關(guān)系呈現(xiàn)需求不足、供強(qiáng)需弱的態(tài)勢。又如，從投資和消費(fèi)看，過去投資是經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動力，在面臨外部沖擊和下行壓力時(shí)，往往通過擴(kuò)大投資拉動經(jīng)濟(jì)增長。但隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資空間收窄、積累的地方債務(wù)壓力增大，投資增速明顯放緩，投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的動力減弱。再如，從新舊動能轉(zhuǎn)換看，以人工智能為核心的新一輪科技革命，通過重塑生產(chǎn)方式和資源配置，正在深刻影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，并推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速分化，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)保持較快增長。與此同時(shí)，從外部環(huán)境看，地緣政治沖突、全球產(chǎn)供鏈重構(gòu)等，使得外部環(huán)境的不穩(wěn)定不確定性明顯上升。
上述情況表明，我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生深刻變化，呈現(xiàn)周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性因素疊加，內(nèi)部平衡與外部沖擊相互交織的復(fù)雜局面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于增長動力轉(zhuǎn)換與發(fā)展模式升級的關(guān)鍵階段，宏觀調(diào)控的復(fù)雜性與緊迫性進(jìn)一步增加。從傳統(tǒng)的“宏觀調(diào)控”向“宏觀經(jīng)濟(jì)治理”轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化、應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的必然選擇，也是我們黨宏觀經(jīng)濟(jì)管理理念與實(shí)踐的重大創(chuàng)新。
從“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)向“宏觀經(jīng)濟(jì)治理”，具有新的內(nèi)涵和實(shí)踐特征。從治理主體看，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控，政府和市場是主體與客體的關(guān)系；宏觀經(jīng)濟(jì)治理則強(qiáng)調(diào)政府和市場都是資源配置的手段，要求統(tǒng)籌有效市場和有為政府的關(guān)系，讓“無形之手”和“有形之手”協(xié)同發(fā)力。從治理目標(biāo)看，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控，政策目標(biāo)相對單一，主要是逆周期調(diào)節(jié)熨平經(jīng)濟(jì)周期波動，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)和控制通脹；宏觀經(jīng)濟(jì)治理的政策目標(biāo)則更加多元，包括總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升和風(fēng)險(xiǎn)防范，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，既要通過逆周期調(diào)節(jié)平滑經(jīng)濟(jì)波動，又要關(guān)注跨周期平衡，防止政策過度導(dǎo)致效果衰減和長期副作用，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從治理重點(diǎn)看，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控主要強(qiáng)調(diào)需求管理，通過財(cái)政政策和貨幣政策平抑總需求；宏觀經(jīng)濟(jì)治理則強(qiáng)調(diào)供給和需求是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一體兩面，互為條件、相互依存，要求統(tǒng)籌擴(kuò)大內(nèi)需和優(yōu)化供給，實(shí)現(xiàn)更高水平的供需動態(tài)平衡。從治理方式看，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控主要是依托宏觀調(diào)控部門的政策發(fā)力；宏觀經(jīng)濟(jì)治理則強(qiáng)調(diào)治理主體協(xié)同配合，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策協(xié)同，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)、消費(fèi)、投資、貿(mào)易、區(qū)域、環(huán)保、監(jiān)管等政策作用，加強(qiáng)宏觀政策取向一致性評估，健全預(yù)期管理機(jī)制，形成政策合力。從治理視野看，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控主要考慮國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；宏觀經(jīng)濟(jì)治理則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌內(nèi)部與外部關(guān)系，在促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的同時(shí)，暢通和提升國際循環(huán)，保持經(jīng)常項(xiàng)目和整個(gè)國際收支基本平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外均衡。
“十四五”時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)治理取得的成效
“十四五”時(shí)期，面對國際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜變化和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)，我國堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，實(shí)施一系列積極有為的宏觀政策，不斷提高宏觀調(diào)控的針對性和有效性，加快構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。
財(cái)政政策作為宏觀調(diào)控的重要手段，發(fā)揮擴(kuò)大總需求和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙重作用，熨平經(jīng)濟(jì)周期性波動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！笆奈濉睍r(shí)期，有力實(shí)施積極財(cái)政政策，擴(kuò)大支出規(guī)模，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)力保障，有效應(yīng)對新冠疫情沖擊和國際環(huán)境變化帶來的沖擊挑戰(zhàn)。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，支持建成世界上規(guī)模最大的教育體系、社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，有效支持?jǐn)U大國內(nèi)需求，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。
貨幣政策在宏觀調(diào)控中同樣發(fā)揮重要作用?！笆奈濉睍r(shí)期數(shù)次調(diào)整優(yōu)化貨幣政策，保持社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟(jì)增長和價(jià)格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配，促進(jìn)社會綜合融資成本穩(wěn)中有降。2024年9月中央推動出臺一攬子增量政策，其中包含一系列較大力度的貨幣政策措施，有效推動經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升。2025年以來，實(shí)施適度寬松的貨幣政策，2025年5月推出新的一攬子貨幣政策措施，包括進(jìn)一步降準(zhǔn)、降息，加大結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持科技創(chuàng)新、提振消費(fèi)、小微企業(yè)、穩(wěn)定外貿(mào)力度，優(yōu)化兩項(xiàng)支持資本市場的貨幣政策工具等，有效保持了金融市場流動性充裕，推動社會融資成本處于歷史低位，為提振市場信心、改善社會預(yù)期、應(yīng)對外部沖擊、推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好發(fā)揮積極作用。
在實(shí)施更加積極有為的宏觀政策基礎(chǔ)上，加快完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。更加注重加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)財(cái)政和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)、消費(fèi)、投資、貿(mào)易、區(qū)域等政策的協(xié)調(diào)。開展宏觀政策取向一致性評估，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性和有效性。更加注重預(yù)期管理，健全預(yù)期管理機(jī)制，增強(qiáng)在復(fù)雜局面下引導(dǎo)預(yù)期、管控風(fēng)險(xiǎn)的能力?；仡櫋笆奈濉保覈ㄟ^加快完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，推動實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)定增長、結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、質(zhì)量有效提升的多重目標(biāo)，主要表現(xiàn)在：首先，經(jīng)濟(jì)規(guī)模邁上新臺階?！笆奈濉睍r(shí)期，國內(nèi)生產(chǎn)總值連續(xù)跨越110萬億元、120萬億元、130萬億元三個(gè)大臺階，預(yù)計(jì)2025年可達(dá)140萬億元左右，我國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位鞏固提升。其次，結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)升級步伐加快。第三，發(fā)展質(zhì)量實(shí)現(xiàn)新提升，科技創(chuàng)新能力大幅提升，綜合科技實(shí)力明顯上升。
中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅改變了自己，也影響了世界?！笆奈濉睍r(shí)期，我國對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率保持在30%左右，成為世界經(jīng)濟(jì)增長最穩(wěn)定、最可靠的動力源。作為超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，發(fā)展外溢效應(yīng)顯著。2024年我國貨物貿(mào)易總額達(dá)到43.8萬億元，連續(xù)8年穩(wěn)居全球第一，價(jià)廉物美商品的出口，為許多國家保持物價(jià)穩(wěn)定、提高國民福利創(chuàng)造了有利條件。我國出口的風(fēng)電光伏產(chǎn)品，“十四五”期間累計(jì)為其他國家減少碳排放約41億噸，為全球低碳轉(zhuǎn)型作出重大貢獻(xiàn)。
“十五五”時(shí)期提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能的重點(diǎn)方向
黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），對“十五五”時(shí)期提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能作出總體部署，提出“完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”“提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能”。相較于“十四五”，“十五五”更加強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，實(shí)施更加積極的宏觀政策”“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”“健全預(yù)期管理機(jī)制”“促進(jìn)形成更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動、內(nèi)生增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”，為提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能指明方向。
強(qiáng)化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)。加大積極財(cái)政政策力度。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更加注重“投資于人”，合理提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重，提高民生類政府投資比重，通過增加教育、育幼、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)和民生保障支出，提高居民消費(fèi)能力。把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、物價(jià)合理回升作為貨幣政策重要考量，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加力支持?jǐn)U大內(nèi)需、科技創(chuàng)新、中小微企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的結(jié)構(gòu)性問題，并非短期內(nèi)可以解決，需要強(qiáng)化跨周期調(diào)節(jié)，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，今后一個(gè)時(shí)期要加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，深入整治“內(nèi)卷式”競爭，完善落后過剩產(chǎn)能有序退出機(jī)制。
加強(qiáng)宏觀政策協(xié)同配合。中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，既要發(fā)揮財(cái)政政策、貨幣政策的作用，同時(shí)又要強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣政策協(xié)同，發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)、消費(fèi)、投資、貿(mào)易、區(qū)域、環(huán)保、監(jiān)管等政策作用，避免政策效應(yīng)相互抵消和“合成謬誤”，形成政策合力，提高宏觀治理效能。
健全預(yù)期管理機(jī)制。更加注重市場預(yù)期管理，加強(qiáng)與市場主體的溝通交流，提高政策透明度，重大政策出臺或發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)做好權(quán)威解讀工作，讓市場主體更好理解政策意圖，避免市場因誤判出現(xiàn)波動，增強(qiáng)在復(fù)雜局面下引導(dǎo)預(yù)期、管控風(fēng)險(xiǎn)的能力。
促進(jìn)形成更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動、內(nèi)生增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。擴(kuò)大國內(nèi)需求，僅依靠短期政策調(diào)節(jié)難以形成長效機(jī)制，必須把短期政策和中長期制度建設(shè)結(jié)合起來，形成擴(kuò)大內(nèi)需長效機(jī)制和促進(jìn)消費(fèi)的有效制度安排?！督ㄗh》明確提出，“促進(jìn)形成更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動、內(nèi)生增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”。這就要求必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上解決內(nèi)需不足、消費(fèi)偏弱的深層次問題，而要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，必須下大力氣深化改革。一是深化財(cái)稅體制改革。我國在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和生產(chǎn)地征收消費(fèi)稅，消費(fèi)地政府難以從中受益，這是削弱其促進(jìn)消費(fèi)內(nèi)在動力的制度性因素之一。要加快落實(shí)黨的二十屆三中全會確定的“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，激勵地方政府推動擴(kuò)大消費(fèi)的積極性，改變地方政府“重投資、輕消費(fèi)”的行為模式。二是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。加快落實(shí)由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，鼓勵常住地政府解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女教育等基本公共服務(wù)問題，建立有效激勵機(jī)制提高常住地政府提供基本公共服務(wù)的積極性，釋放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的巨大消費(fèi)潛能。三是放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制。我國商品消費(fèi)相對飽和，服務(wù)消費(fèi)潛力巨大。要創(chuàng)新多元化消費(fèi)場景，擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)。應(yīng)放寬準(zhǔn)入限制、理順服務(wù)價(jià)格，吸引更多社會資本進(jìn)入，在更多細(xì)分領(lǐng)域開發(fā)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，滿足中高收入群體多樣性差異化的服務(wù)消費(fèi)需求。
2026年實(shí)施更加積極有為的宏觀政策
2026年是“十五五”開局之年。2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)”“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策”“著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期，推動經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”等要求，確保實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開局。
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的困難和挑戰(zhàn)，主要是外部環(huán)境變化影響加深，國內(nèi)供強(qiáng)需弱矛盾突出，重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患較多。我們要直面問題、正視挑戰(zhàn)，看到這些問題是發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題，繞不開、躲不過，經(jīng)過努力是可以解決的。針對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的內(nèi)需不足等多重壓力，要保持宏觀政策的必要規(guī)模和力度，繼續(xù)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，發(fā)揮存量政策和增量政策集成效應(yīng)，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。
繼續(xù)實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。在政策力度上，保持必要的財(cái)政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量，既著眼當(dāng)前，用好用足財(cái)政政策空間，也要為應(yīng)對未來風(fēng)險(xiǎn)留有余地，確保財(cái)政可持續(xù)。在政策質(zhì)效上，著力提高精準(zhǔn)性和有效性。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略財(cái)力保障，推動更多資金資源“投資于人”，更加注重惠民生、擴(kuò)內(nèi)需、增后勁。
繼續(xù)實(shí)施適度寬松的貨幣政策。把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、物價(jià)合理回升作為貨幣政策的重要考量。把物價(jià)目標(biāo)作為貨幣政策的“錨”，緊盯居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)和GDP平減指數(shù)的變化，保持貨幣政策足夠力度。在政策執(zhí)行上，靈活高效運(yùn)用降準(zhǔn)降息等多種貨幣政策工具，保持流動性充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟(jì)增長、價(jià)格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配，促進(jìn)社會綜合融資成本低位運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好營造良好貨幣金融環(huán)境。疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)資金流向擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)科技創(chuàng)新、支持中小微企業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域。
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