作者為杭州市知識分子聯(lián)誼會會長
“維護國家法治統(tǒng)一”是習近平法治思想的原創(chuàng)性概念、標識性概念，是習近平法治思想的重要理論創(chuàng)新成果。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上提出了“國家法治統(tǒng)一”的概念，并指出了立法領域面臨的一些突出問題，包括“一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一”；在2020年中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記進一步強調(diào)：“維護國家法治統(tǒng)一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一至關重要”；在2021年召開的中央人大工作會議上，習近平總書記指出：“地方各級人大及其常委會要依法行使職權(quán)，保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，自覺維護國家法治統(tǒng)一”；等等。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，要用法治來規(guī)范政府和市場的邊界。完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制，維護國家法治統(tǒng)一，對于消除區(qū)域市場分割和地方保護，保障全國統(tǒng)一大市場建設，加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，夯實高質(zhì)量發(fā)展制度根基具有重要意義。
黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）對維護國家法治統(tǒng)一作出戰(zhàn)略部署，提出“加強憲法法律實施和監(jiān)督，完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制”，為“十五五”時期以高水平社會主義法治保障高水平社會主義市場經(jīng)濟高效運行指明了前進方向。我們要深入學習領會習近平總書記重要講話精神，深入貫徹落實黨的二十屆四中全會決策部署，不斷完善維護國家法治統(tǒng)一的制度機制，為加快建設全國統(tǒng)一大市場、加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供堅強有力的法律制度保障。
維護國家法治統(tǒng)一是建設全國統(tǒng)一大市場的前提和保障
習近平總書記指出：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。”法治的普遍性品質(zhì)與市場的統(tǒng)一化需求存在天然、內(nèi)在契合。如果市場制度規(guī)則存在區(qū)域分割和差異，就會增加市場運行的制度性交易成本，阻礙商品、資源、要素的自由流動與高效配置，導致跨區(qū)域交易出現(xiàn)梗阻甚至紊亂。維護國家法治統(tǒng)一，有利于健全統(tǒng)一的市場基礎制度規(guī)則，包括完善統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、信息披露、公平競爭、社會信用、市場退出等市場基礎制度，消除要素獲取、資質(zhì)認定、招標投標、政府采購等領域的壁壘，規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為，破除地方保護和市場分割。這決定了維護國家法治統(tǒng)一是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制是保障全國統(tǒng)一大市場建設，加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的必然選擇。
完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制，是以法治思維和法治方式破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低市場交易成本，疏通國內(nèi)大循環(huán)卡點堵點，激活國內(nèi)大循環(huán)動能動力，加快建成全國統(tǒng)一大市場，彰顯我國經(jīng)濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大的特點，增強我國超大規(guī)模市場、完整產(chǎn)業(yè)體系、豐富人才資源的優(yōu)勢，最終使中國特色社會主義制度優(yōu)勢更加彰顯。從保障全國統(tǒng)一大市場建設著眼，完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制，主要包括以下目標：
維護憲法權(quán)威。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。習近平總書記指出：“法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威”“要以憲法為根本活動準則，用科學有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施，加強憲法監(jiān)督，弘揚憲法精神，切實維護憲法的權(quán)威和尊嚴”。要加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，不斷完善維護憲法權(quán)威的制度機制。
落實平等對待原則?！懊駹I經(jīng)濟組織與其他各類經(jīng)濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發(fā)展權(quán)利”，是法律賦予民營經(jīng)濟與其他各類經(jīng)濟組織的基本權(quán)利。要堅決貫徹落實民營經(jīng)濟促進法，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，不斷完善保障各種所有制經(jīng)濟平等地位的法律規(guī)則與制度機制。
健全公平競爭機制。公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則。習近平總書記指出：“要完善公平競爭制度，反對地方保護和行政壟斷，為民營企業(yè)開辟更多空間”“保障在華外資企業(yè)同等享受國民待遇，維護市場公平競爭”。要加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，不斷完善和保障經(jīng)營主體公平競爭的法律規(guī)則與制度機制。
當前，一些地區(qū)、一些領域不同程度存在影響國家法治統(tǒng)一的問題，一定程度上制約了全國統(tǒng)一大市場的建設。從立法層面來看，個別地區(qū)或者部門的立法中有不符合黨中央重大決策部署和國家重大改革方向的地方，如變相實施市場分割、指定交易、歧視外資和外地企業(yè)，縮減上位法禁止范圍、放松監(jiān)管，違反行政許可法、增設或者變相增設行政許可，違反行政處罰法、改變上位法處罰規(guī)定，違反行政強制法、增設或者變相增設行政強制，違反法定授權(quán)、違法變更行政管理事項層級等，從而形成了形形色色的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”，固化了市場結(jié)構(gòu)；從執(zhí)法司法層面來看，行政執(zhí)法領域的“同案不同罰”和司法領域的“同案不同判”現(xiàn)象仍然不同程度存在，違規(guī)異地執(zhí)法司法、趨利性執(zhí)法司法、執(zhí)行難等現(xiàn)象尚需從源頭上杜絕。因此，完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制，應當覆蓋法治的創(chuàng)制、實施、監(jiān)督、保障全過程，統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，特別是從完善維護法律規(guī)范體系統(tǒng)一和法治實施體系統(tǒng)一持續(xù)發(fā)力、久久為功，加快形成完備統(tǒng)一的法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，為全國統(tǒng)一大市場建設提供堅實而強大的基礎制度保障。
完善與加強備案審查制度，維護法律規(guī)范體系統(tǒng)一
習近平總書記指出：“要加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”“各級立法機構(gòu)和工作部門要遵循立法程序、嚴守立法權(quán)限，切實避免越權(quán)立法、重復立法、盲目立法，有效防止部門利益和地方保護主義影響”“完善和加強備案審查制度”。法律規(guī)范體系的統(tǒng)一，是法治實施、監(jiān)督、保障體系統(tǒng)一的前提和基礎，也是加快建設全國統(tǒng)一大市場，以高水平中國特色社會主義法治體系保障高水平社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。
當前，隨著中國特色社會主義法治體系不斷健全和完善，維護法律規(guī)范體系統(tǒng)一的制度機制日益健全成熟，包括立法規(guī)劃機制、法典編纂機制等。根據(jù)國家統(tǒng)一大市場建設需要，加強立法規(guī)劃，有步驟地推進法治統(tǒng)一。備案審查制度作為習近平法治思想的重要元素，是一項具有鮮明中國特色的憲法實施監(jiān)督制度，是維護國家法治統(tǒng)一的制度“壓艙石”。黨的二十大報告明確提出“完善和加強備案審查制度”，黨的二十屆三中全會《決定》提出“完善合憲性審查、備案審查制度”，黨的二十屆四中全會《建議》進一步從強化法治政府建設角度強調(diào)“全面落實行政規(guī)范性文件備案審查”。目前，制度上我國已形成由黨委、人大、政府、軍隊等各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系；實踐中通過備案審查糾正地方和部門保護主義立法影響全國統(tǒng)一大市場建設已經(jīng)取得顯著成效，如2024年國務院備案審查工作機構(gòu)審查糾正某市鹽業(yè)管理處罰規(guī)定中不符合《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》要求的有關規(guī)定，審查處理某省城市公共客運管理條例中不符合《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》要求的有關規(guī)定等多項案例，產(chǎn)生了積極示范效應?！笆逦濉睍r期，備案審查制度建設應著重從以下幾個方面完善與加強：
堅持政治性與法治性的統(tǒng)一。備案審查既是一項政治性很強的法治工作，也是一項法治性很強的政治工作。要加強黨對備案審查工作的領導，從保障黨中央政令暢通、全國一盤棋的政治高度來謀劃和推動備案審查工作，切實增強宏觀政策取向一致性，契合預期管理機制。既要恪守合法性、合理性審查基準，又要嚴把政治性（是否符合黨中央重大決策部署和國家重大改革方向）、合目的性（規(guī)定措施是否符合立法目的和實際情況）兩個審查標準，及時發(fā)現(xiàn)和糾正地方和部門立法中與黨中央重大決策部署不符合或者與國家重大改革方向不一致的偏差或誤差問題，確保“凡是黨中央定了的就要堅決執(zhí)行，不能含含糊糊、拖拖拉拉，不能打折扣”，確保部門和地方立法貫徹實施黨中央決策部署不走樣、不變樣，不踩“紅線”，不越“底線”。
加強全國統(tǒng)一大市場建設專項審查。重點關注影響全國統(tǒng)一大市場建設、損害營商環(huán)境問題，加強對產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭等重點領域法規(guī)規(guī)章的專項備案審查，從對一域、一件的糾正走向?qū)θ?、全局的治理，著力破除地方保護和市場分割，破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)。特別是要規(guī)范地方招商引資制度規(guī)則，嚴禁違法違規(guī)給予財政獎補、稅收返還、土地出讓等政策優(yōu)惠行為，防止內(nèi)卷式惡性競爭。
加強公平競爭審查剛性約束。針對個別地區(qū)、部門在規(guī)范性文件制定過程中將區(qū)域壁壘政策包裝成合法規(guī)范的問題，在對涉經(jīng)營主體的規(guī)范性文件備案審查時要突出適用公平競爭審查機制，精準識別并清理含有市場準入限制、主體義務增設或差別待遇設置的規(guī)定，特別是要嚴格落實“全國一張清單”管理模式，嚴禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布具有市場準入性質(zhì)的負面清單。
在備案審查中探索推進合憲性審查工作。習近平總書記指出：“要完善憲法監(jiān)督制度，推進憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進合憲性審查工作”“全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容，要加強和改進這方面的工作”。比如，“兩個毫不動搖”的基本方針政策已經(jīng)納入中國特色社會主義制度體系，憲法和黨章都有明確體現(xiàn)，可以考慮以此為探索切口，充分發(fā)揮備案審查工作的先行作用，在備案審查中穩(wěn)慎推進合憲性審查工作，逐步完善合憲性審查機制，積極回應社會各方面特別是經(jīng)營主體對平等保護各種所有制經(jīng)濟等問題的關切，為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、健全保證憲法全面實施制度體系奠定基礎。
健全執(zhí)法司法機制，維護法治實施體系統(tǒng)一
習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”法治實施體系的統(tǒng)一是國家法治統(tǒng)一的核心。完善維護國家法治統(tǒng)一實施制度機制，保障全國統(tǒng)一大市場建設，必須以“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”和“嚴格公正司法”為導向，持續(xù)完善統(tǒng)一高效的涉市場糾紛案件執(zhí)法司法體系，健全統(tǒng)一規(guī)范的涉經(jīng)營主體執(zhí)法司法機制，依法平等保護各類經(jīng)營主體合法權(quán)益，促進各類經(jīng)營主體公平競爭，讓經(jīng)營主體在每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。
在執(zhí)法領域，健全行政裁量權(quán)基準制度，解決行政執(zhí)法中的“同案不同處”問題，推動行政執(zhí)法秩序的統(tǒng)一。習近平總書記指出：“要加快完善行政處罰等領域行政裁量權(quán)基準制度。”要結(jié)合行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進行細化量化；行政裁量權(quán)基準的設定要于法于規(guī)有據(jù)，特別是要嚴格遵循政府權(quán)力“法無授權(quán)不可為”和經(jīng)營主體“法無禁止即可為”的法治原則，無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得任意增加行政相對人的義務或者減損行政相對人的權(quán)益；建立健全行政裁量權(quán)基準制度，明晰行政裁量權(quán)邊界和程序，切實有效統(tǒng)一和規(guī)范行政處罰、行政許可、行政征收、行政征用、行政確認、行政給付、行政強制、行政檢查等涉經(jīng)營主體行政執(zhí)法行為，堅決杜絕機會性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、差異化執(zhí)法，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
在司法領域，完善統(tǒng)一法律適用機制解決司法中的“同案不同判”問題，推動司法秩序的統(tǒng)一。當前，一定范圍、一定程度出現(xiàn)的“同案不同判”現(xiàn)象，成為司法責任制改革中一塊難啃的“硬骨頭”。早在2014年，黨的十八屆四中全會《決定》就將“統(tǒng)一法律適用標準”作為推進嚴格司法的重要任務。2020年2月召開的中央全面依法治國委員會第三次會議通過《關于深化司法責任制綜合配套改革的意見》，進一步明確“完善統(tǒng)一法律適用機制”。完善統(tǒng)一法律適用機制是一項系統(tǒng)工程，要將構(gòu)建統(tǒng)一法律適用工作機制融入審判工作、檢察工作全過程，從完善規(guī)范體系、健全分歧解決機制、加強業(yè)務管理與監(jiān)督、強化隊伍建設、探索科技賦能全方位持續(xù)努力。特別是要通過完善司法解釋、指導性案例、指導性文件制度，推行類案與關聯(lián)案件強制檢索制度，完善裁判規(guī)則指引平臺，建立法律適用分歧解決機制，完善審判委員會、檢察委員會工作機制，推進政法工作數(shù)字化平臺建設，促進司法尺度統(tǒng)一，規(guī)范司法權(quán)力運行，完善司法公正實現(xiàn)和評價機制，提高司法公正性、穩(wěn)定性、權(quán)威性。
建設全國統(tǒng)一大市場，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，既是“攻堅戰(zhàn)”又是“持久戰(zhàn)”，要發(fā)揚歷史主動精神，科學把握市場規(guī)模、結(jié)構(gòu)、組織、空間、環(huán)境和機制建設的步驟與進度，全方位完善維護國家法治統(tǒng)一制度機制，增強在戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的復雜環(huán)境中維護市場統(tǒng)一、經(jīng)濟安全的能力，以國家法治的統(tǒng)一塑造和保障全國大市場的統(tǒng)一。比如，針對異地違規(guī)執(zhí)法司法和趨利性執(zhí)法司法問題，要持續(xù)深入開展涉企執(zhí)法專項整治活動，同時適應經(jīng)濟社會生活結(jié)構(gòu)的變遷，推動行政執(zhí)法標準跨區(qū)域銜接，鼓勵跨行政區(qū)域按規(guī)定聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一監(jiān)管政策法規(guī)及標準規(guī)范，改革司法管轄體制，完善地域管轄沖突解決機制，從源頭上破除執(zhí)法司法地方利益工具化，不斷提高法律規(guī)范的統(tǒng)一性和法治實施的協(xié)同性，從而以完善的國家法治統(tǒng)一制度機制保障全國統(tǒng)一大市場建設。
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