作者：趙曉華，系中國政法大學(xué)人文學(xué)院院長、教授
中央蘇區(qū)地跨江西、福建、湖南、廣東四省，境內(nèi)地形復(fù)雜，山地丘陵眾多，大小江河密布，加之戰(zhàn)爭導(dǎo)致森林植被被毀，水利設(shè)施不健全，水、旱、蟲、疫等災(zāi)害交替發(fā)生，且具有連續(xù)發(fā)生和多災(zāi)并發(fā)的特征。頻發(fā)的自然災(zāi)害既威脅著軍民的生命安全，又極大地擾亂了蘇區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展和社會秩序。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)能否有效地戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，直接關(guān)乎蘇區(qū)的鞏固和發(fā)展。在負(fù)起繁重艱巨革命任務(wù)的同時，蘇維埃政府將減災(zāi)視為十分重要的工作，制定并頒布了一系列法律法規(guī)。除了法、法令、大綱、綱要、條例、章程等規(guī)范的法律文件外，通告、辦法、指示信、決議案、訓(xùn)令等在根據(jù)地同樣具備法律效力的文件，也是減災(zāi)法規(guī)的重要載體。根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，1928年至1934年，中央蘇區(qū)歷年頒布的包含減災(zāi)內(nèi)容的法規(guī)合計至少有93部。中央蘇區(qū)的減災(zāi)立法及實踐，既是對傳統(tǒng)荒政的繼承和發(fā)展，也顯示了黨對戰(zhàn)爭和民生關(guān)系的正確處理，體現(xiàn)出鮮明的傳統(tǒng)與創(chuàng)新相結(jié)合的特點。
中央蘇區(qū)的減災(zāi)法規(guī)以“消滅兵匪災(zāi)禍，防御天災(zāi)”為目的，內(nèi)容廣泛，類型豐富多樣。這一時期，單行性的減災(zāi)法規(guī)數(shù)量還比較少，減災(zāi)規(guī)條通常散見于蘇區(qū)法律體系的各部分，減災(zāi)內(nèi)容體現(xiàn)在土地、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、環(huán)境等諸多法律法規(guī)之中。在減災(zāi)法規(guī)的具體規(guī)定上，如減免稅收、調(diào)劑糧食、鼓勵生產(chǎn)、提倡節(jié)約、擴(kuò)充水利等內(nèi)容，可謂與傳統(tǒng)荒政一脈相承。例如，在減免稅收方面，借鑒中國古代因災(zāi)蠲免緩征賦稅等制度，中央蘇區(qū)法律體系亦有相關(guān)內(nèi)容。1928年12月，《井岡山土地法》作為黨制定的第一部土地法應(yīng)運而生，其中規(guī)定，“如遇天災(zāi)，或其他特殊情形時，得呈明高級蘇維埃政府核準(zhǔn)，免納土地稅”（《毛澤東文集》第一卷，人民出版社1993年版，第51頁）。隨后，紅軍從井岡山轉(zhuǎn)移到贛南的興國縣，發(fā)布《興國縣土地法》，保留了遇到天災(zāi)減免土地稅的條款。再如，政府分配與借貸耕牛，是中國歷代災(zāi)后恢復(fù)重建的重要措施之一，中央蘇區(qū)借鑒了這一傳統(tǒng)救災(zāi)制度。在多次戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害的破壞侵襲下，中央蘇區(qū)的大量耕牛被宰殺，農(nóng)器被焚毀。為更好地組織群眾集中生產(chǎn)，1933年3月3日，中央政府發(fā)布《保護(hù)春耕運動的順利進(jìn)行：組織犁牛站辦法》。4月13日，土地部發(fā)布第四號訓(xùn)令《為發(fā)起犁牛合作社》，號召參照瑞金武陽區(qū)及云集區(qū)的經(jīng)驗，成立犁牛合作社，發(fā)動群眾加入，鼓勵有耕牛農(nóng)具者加入合作社，給以相當(dāng)?shù)淖饨?，用“互助兩利”的辦法解決生產(chǎn)資料不足的問題。
中央蘇區(qū)對傳統(tǒng)荒政予以批判的繼承和發(fā)展。土地革命前，一些鄉(xiāng)村設(shè)有傳統(tǒng)意義上的義倉，由士紳、地主、富農(nóng)和中農(nóng)將米谷捐集起來，出售或贈予貧農(nóng)、雇農(nóng)、游民等，有時貧農(nóng)度荒“全靠義倉借點谷食”。但義倉有嚴(yán)格的抵押規(guī)則，借谷利息為30%。毛澤東認(rèn)為，此類義倉只不過是“緩貧民暴動的一個改良欺騙政策，不明白的卻在那里頌他們的恩德”（《毛澤東中央革命根據(jù)地斗爭時期調(diào)查文集》，中央文獻(xiàn)出版社2010年版，第151~152頁）。1932年，人民委員會發(fā)布《發(fā)展糧食合作社運動問題》的第七號訓(xùn)令。1933年，中央內(nèi)務(wù)人民委員部發(fā)布布告：“糧食調(diào)劑設(shè)局，中央正在經(jīng)營。糧食合作設(shè)社，各地都要進(jìn)行。甲縣運到乙縣，不能阻擋留停。大家有了飯吃，大家好打白軍?！保ā都t色中華》1933年3月6日，第58期）在開展合作互助運動方面，1933年，中央政府頒布了《中華蘇維埃共和國勞動互助社組織綱要》，闡明勞動互助社的目的是實現(xiàn)農(nóng)民互相幫助、做工，有計劃地去調(diào)劑農(nóng)村中的勞動力。興國長岡鄉(xiāng)每村成立一個勞動互助社，除紅屬以外，全鄉(xiāng)80%勞動力均入社?；ブ邕€可根據(jù)群眾意愿，以村、鄉(xiāng)、區(qū)為單位統(tǒng)籌生產(chǎn)，體現(xiàn)了靈活的調(diào)劑能力。糧食調(diào)劑局和勞動互助社的創(chuàng)辦，緩解了中央蘇區(qū)的糧食短缺問題，比傳統(tǒng)的義倉制度更加公平科學(xué)，有利于災(zāi)區(qū)糧食和人力的調(diào)劑。
中央蘇區(qū)的減災(zāi)法規(guī)建設(shè)，打破了傳統(tǒng)荒政以政府救濟(jì)為主、不敢或無力發(fā)動廣大災(zāi)民進(jìn)行自救的藩籬。如婦女兒童等傳統(tǒng)救災(zāi)中的弱勢群體，經(jīng)過中國共產(chǎn)黨積極的社會動員，成為救災(zāi)活動中的生力軍。1932年6月，中華蘇維埃共和國人民委員會發(fā)布《關(guān)于保護(hù)婦女權(quán)利與建立婦女生活改善委員會的組織和工作》的第六號訓(xùn)令，要求各級政府成立婦女生活改善委員會，以專門關(guān)心婦女權(quán)益、改善婦女生活。1933年2月，土地人民委員部發(fā)布關(guān)于春耕計劃的第二號訓(xùn)令，要求各地發(fā)動婦女參加耕種。次年2月，中央委員會發(fā)布《關(guān)于春耕運動的決定》，其中指出，要推動“每個勞動婦女，每個兒童，在紅色的蘇維埃農(nóng)村中進(jìn)行生產(chǎn)戰(zhàn)線上的沖鋒突擊”，在鄉(xiāng)級蘇維埃下，設(shè)立婦女勞動教育委員會，動員廣大婦女學(xué)習(xí)蒔田、犁田、耙田等主要生產(chǎn)工作（《紅色中華》1934年2月18日，第151期）。由于對婦女權(quán)益的保護(hù)和充分的社會動員，婦女在生產(chǎn)救災(zāi)等方面取得了不凡的成績。1933年，興國均村區(qū)泮溪鄉(xiāng)的勞動婦女在春耕時積極開墾荒田荒地，把整個春耕提早了半個月。瑞金武陽區(qū)石水鄉(xiāng)女子耕田隊有400多人，這些婦女對農(nóng)務(wù)樣樣精通，“她們的勞動占了全部生產(chǎn)勞動的百分之五十以上”（《紅色中華》1933年4月26日，第73期）。再如，中央蘇區(qū)的兒童和青少年也被賦予了救濟(jì)主體的角色。1934年，教育人民委員部制定的《小學(xué)管理法大綱》規(guī)定，功課的測驗不能作為小學(xué)生學(xué)年考試的唯一標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生的成績必須結(jié)合勞動和工作成果，如“每個學(xué)生的工藝、園藝、耕種等技能及積極性”，每個學(xué)生參加收集糧食、春耕秋收等宣傳工作的成績和積極性等（《列寧小學(xué)校學(xué)生組織大綱》，江西省教育廳編：《江西蘇區(qū)教育資料選編》，江西教育人民出版社1960年版，第110~121頁）。
隨著一系列減災(zāi)法規(guī)的制定和實施，中央蘇區(qū)在興國、瑞金、上杭和其他部分老蘇區(qū)推行的生產(chǎn)救災(zāi)運動取得了不菲成績。1933年夏耕之前，“有些地方發(fā)動了群眾實行耕牛農(nóng)器的互助，有些地方調(diào)換了好的種子，紅軍公田、紅軍家屬的田也比去年耕得更好了”（《紅色中華》1933年4月26日，第73期）。其中，石水鄉(xiāng)全鄉(xiāng)2700多人，除老小疾病外，成年青年、婦女兒童通通參加生產(chǎn)，激發(fā)出空前的勞動熱忱。才溪鄉(xiāng)在嚴(yán)重缺乏勞動力的情況下，將荒山開盡，耕田用盡，群眾原本食不果腹的生活得到了很大的改善。同時，在興修水利、植樹造林等方面，至1934年，江西、福建、粵贛、閩浙贛等修復(fù)水利工程10980座，新建水利工程892座；瑞金和興國植樹993500株，福建蘇區(qū)植樹2l3800株、播撒木梓樹種1699斤（趙朝峰：《土地革命戰(zhàn)爭時期的災(zāi)荒與中國共產(chǎn)黨的對策研究》，《黨史研究與教學(xué)》2004年第5期）。這些舉措對提高中央蘇區(qū)的減災(zāi)能力、改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。
埃德加·斯諾曾說：“蘇維埃沒有饑荒，當(dāng)我想起這些時，我們覺得：這完全是一個中國的奇跡！事實上，這不能只靠財政來說明，只有從社會的和政治的基礎(chǔ)上著眼，才能理解。”（埃德加·斯諾：《西行漫記》，復(fù)社1938年版，第282~283頁）雖然因為政權(quán)初建，中央蘇區(qū)的減災(zāi)立法及實踐也屬初創(chuàng)，故而存在尚不完善之處，但其既注重從傳統(tǒng)救災(zāi)制度中繼承合理內(nèi)容、同時與土地革命時期根據(jù)地具體實際緊密結(jié)合起來的減災(zāi)立法實踐，體現(xiàn)了以人民為中心的宗旨，初步實現(xiàn)了社會救濟(jì)和災(zāi)民生產(chǎn)自救較為完整的結(jié)合，并通過真正民眾性的互助合作形式充分調(diào)動廣大災(zāi)民的生產(chǎn)積極性，在中國減災(zāi)史上積極開創(chuàng)了一條群眾性的生產(chǎn)自救新途徑。這一時期的減災(zāi)法制建設(shè)具有鮮明的自主創(chuàng)新性，為抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期的減災(zāi)法制建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)，具有重要的歷史與現(xiàn)實意義。
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