作者為山東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、山東社會科學(xué)院黨委書記
黨的二十屆四中全會立足確?；緦崿F(xiàn)社會主義現(xiàn)代化取得決定性進(jìn)展，對“十五五”時期加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興作出戰(zhàn)略部署，提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。面對“十五五”時期的新形勢新要求，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、補強現(xiàn)代化建設(shè)短板弱項的任務(wù)尤為緊迫和艱巨。城鄉(xiāng)融合是推動這一進(jìn)程、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要驅(qū)動力。在此背景下，城鄉(xiāng)融合將進(jìn)入整體優(yōu)化和深度調(diào)整的新階段。深刻把握城鄉(xiāng)融合賦能農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，科學(xué)謀劃未來主攻方向與實踐路徑，對暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國具有重大意義。
1.城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新階段新要求
推動城鄉(xiāng)關(guān)系從“單向輸血”向“雙向賦能”躍遷。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系逐步由二元分割走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并進(jìn)一步向城鄉(xiāng)融合深化?！笆奈濉逼陂g，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，我國在戶籍制度改革、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等關(guān)鍵領(lǐng)域取得重大突破，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。然而也要看到，由農(nóng)村向城市“單向輸血”的主導(dǎo)模式尚未根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村所承載的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化與空間等多重價值仍未充分激活和釋放。面對新階段新要求，“十五五”時期必須推動城鄉(xiāng)關(guān)系實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)“單向輸血”轉(zhuǎn)向“雙向賦能、互促共進(jìn)”，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間要素暢通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、價值互認(rèn)的良性循環(huán)。具體而言，農(nóng)村對城市的核心貢獻(xiàn)，體現(xiàn)為提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)美田園風(fēng)光與特色文化體驗，滿足城市居民的多樣化需求；而城市對農(nóng)村的賦能，不僅體現(xiàn)為資本投入，更應(yīng)包括現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)理念、數(shù)字技術(shù)與管理模式的深度導(dǎo)入，系統(tǒng)性培育和提升農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動力，在雙向賦能中真正實現(xiàn)融合發(fā)展與共同繁榮。
推動發(fā)展重點從“外圍對接”向“內(nèi)核融合”轉(zhuǎn)變。長期以來，為扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡局面，我國大力推動交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。在基礎(chǔ)設(shè)施“骨架”基本建成之后，城鄉(xiāng)融合正處在由表及里、由硬到軟的深化階段，在產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、治理、文化等領(lǐng)域的融合程度仍有待提升。“十五五”時期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)從注重物理層面的外延對接，轉(zhuǎn)向推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)、治理體系及文化價值等核心層面的內(nèi)在融合。應(yīng)立足城鄉(xiāng)各自比較優(yōu)勢，構(gòu)建一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與價值鏈，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益；推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸覆蓋，逐步縮小城鄉(xiāng)服務(wù)質(zhì)量差距，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層社會治理機制，融合城市治理經(jīng)驗與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)智慧，構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局；保護(hù)與振興鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化交流互鑒，推動城市文明與鄉(xiāng)村文明交融共生。
推動改革路徑從“局部試點”向“系統(tǒng)布局”深化。黨的十八大以來，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為代表的改革實踐，將“試點先行”深化為一套成熟系統(tǒng)的改革方法論，為全國層面的城鄉(xiāng)融合發(fā)展開辟了新路徑、積累了寶貴經(jīng)驗?！笆逦濉睍r期，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，要把城鄉(xiāng)融合置于更加宏大的戰(zhàn)略框架之中，推動改革思維實現(xiàn)從“局部試點”的戰(zhàn)術(shù)探索，到“全域一體、系統(tǒng)布局”的戰(zhàn)略躍升。應(yīng)建立健全試點經(jīng)驗向全局政策轉(zhuǎn)化機制，通過對成熟試點開展精準(zhǔn)評估與系統(tǒng)分析，提煉出可復(fù)制、可推廣、可適配的政策模塊，形成全國共享、動態(tài)優(yōu)化的“政策工具箱”；前瞻研判城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)演變、產(chǎn)業(yè)格局重構(gòu)、技術(shù)迭代升級等趨勢所帶來的長遠(yuǎn)影響與深層變革，將其全面融入基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與制度設(shè)計的前端，并在實施過程中持續(xù)優(yōu)化政策組合與發(fā)展策略，確保城鄉(xiāng)系統(tǒng)實現(xiàn)動態(tài)平衡與保持長期韌性。
推動發(fā)展策略從“單點突破”向“政策集成”升級。新時代以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系改革聚焦土地、資本、人才等要素流動，進(jìn)行了一系列政策調(diào)整，取得了要素配置效率提升、城鄉(xiāng)互動活力增強的階段性成效。然而，隨著改革步入深水區(qū)，制約城鄉(xiāng)融合的深層次矛盾日益顯現(xiàn)。面對新階段新要求，“十五五”時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要從依賴“單點突破”的初級驅(qū)動，轉(zhuǎn)向為依靠“政策集成”創(chuàng)新的高級賦能。要以系統(tǒng)思維對政策體系進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建目標(biāo)同向、措施協(xié)同、效能倍增的治理體系；主動謀劃政策供給的“集成升級方案”，以頂層設(shè)計的整體性破解部門博弈的分散性，以協(xié)同高效的系統(tǒng)性消解層級傳導(dǎo)的損耗性，有效激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體效能。
2.城鄉(xiāng)融合促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)在機理
以要素市場化改革為重點，促進(jìn)資源優(yōu)化配置與價值顯化。城鄉(xiāng)融合的核心在于推動要素自由流動與高效配置，通過規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)與創(chuàng)新效應(yīng)，實現(xiàn)要素價值倍增與效能躍升。具體而言，城鄉(xiāng)融合發(fā)展有助于貫通城鄉(xiāng)消費市場，通過引入城市資本和現(xiàn)代商業(yè)模式，將鄉(xiāng)村特有的生態(tài)、文化等“隱性資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ鞘芯用窬哂形Φ南∪鄙鷳B(tài)產(chǎn)品和文化體驗；有助于促進(jìn)要素在城鄉(xiāng)空間內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化組合，形成“資本+技術(shù)+土地”“人才+信息+傳統(tǒng)資源”等多元融合路徑，推動生態(tài)資源的價值轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)文化的商業(yè)活化，催生“1+1>2”的要素聚合效應(yīng)，實現(xiàn)超越單一要素疊加的整體價值；有助于構(gòu)建開放協(xié)同、要素富集的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，強化創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)之間的知識共享與跨界合作，廣泛吸引優(yōu)質(zhì)要素集聚，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入持久動力。
以產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為路徑，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村增長新動能。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村主要承擔(dān)著為城市提供原材料和初級產(chǎn)品的職能，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條偏短、產(chǎn)品附加值不高。城鄉(xiāng)融合正是打破這一局面的關(guān)鍵所在，它通過產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸與橫向拓展，不斷催生新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)和商業(yè)模式，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。在縱向延伸上，通過引導(dǎo)城市的先進(jìn)技術(shù)、資本與管理模式向鄉(xiāng)村有序流動，推動農(nóng)產(chǎn)品向高附加值加工環(huán)節(jié)延伸；通過將冷鏈物流、品牌打造、數(shù)字化營銷與質(zhì)量追溯等現(xiàn)代服務(wù)體系深度嵌入農(nóng)業(yè)，構(gòu)建起“從田間到餐桌”高效協(xié)同的全產(chǎn)業(yè)鏈。在橫向拓展上，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、康養(yǎng)休閑等新業(yè)態(tài)，使單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)變?yōu)槿谏a(chǎn)、生態(tài)、文化、旅游功能于一體的復(fù)合型價值空間。在體系培育上，以城市的知識經(jīng)濟(jì)與數(shù)字技術(shù)為依托，對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)業(yè)態(tài)進(jìn)行全方位、全鏈條的改造升級，突破鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)模式，構(gòu)建多元化、高附加值、可持續(xù)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，有效吸引人才回流、緩解農(nóng)村人口老齡化問題，從深層次縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
以共建共享為方向，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)水平的“硬實力”上，而且表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等“軟環(huán)境”的顯著差距。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要通過制度創(chuàng)新，引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)公共資源向鄉(xiāng)村延伸和輻射，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化筑牢根基；將城市與鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，從根本上改變過去城鄉(xiāng)分治、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展模式，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌布局教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施，從源頭上確保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全域覆蓋與公平可及；推進(jìn)交通、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，提升區(qū)域公共服務(wù)的專業(yè)化水平和運行效率，縮短鄉(xiāng)村居民共享城市優(yōu)質(zhì)資源的時空距離，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)與范圍效應(yīng)。
以治理體系一體化為保障，提升協(xié)同共治能力。城鄉(xiāng)融合通過資源要素的優(yōu)化配置、治理模式的持續(xù)創(chuàng)新及治理主體的結(jié)構(gòu)性重組，全方位、深層次地打造鄉(xiāng)村治理生態(tài)。在治理資源上，城市治理經(jīng)驗與技術(shù)“下沉”鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村治理提供可借鑒的模板和高效工具，縮短鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的探索周期。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)智慧在與現(xiàn)代化治理手段融合的過程中，村規(guī)民約被納入法治軌道，德治教化與數(shù)字治理有機結(jié)合，實現(xiàn)傳統(tǒng)治理資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化。在治理單元上，城鄉(xiāng)融合推動鄉(xiāng)村治理超越單一村莊范疇，通過片區(qū)化、組團(tuán)化發(fā)展，破除“就村治村”的傳統(tǒng)模式，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)共興、生態(tài)共融、文化共榮、治理共促”深度融合機制，打造“規(guī)劃同頻、建設(shè)同步、治理同網(wǎng)”的全域協(xié)同格局。在治理主體上，城鄉(xiāng)融合為鄉(xiāng)村引入返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會組織等力量，推動形成以基層黨組織為核心，村委會、市場主體、社會組織及村民等多方力量共同參與的治理體系。
3.以城鄉(xiāng)融合推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向
建強縣域支點?？h域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場?！笆逦濉睍r期，必須全面激活縣域的樞紐功能，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同共進(jìn)、設(shè)施互聯(lián)互通，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。以規(guī)劃一體化重塑城鄉(xiāng)空間，堅持“全域統(tǒng)籌、一體規(guī)劃”理念，優(yōu)化縣域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，推動城鄉(xiāng)空間“互補共生”，形成城鄉(xiāng)發(fā)展共同體。以產(chǎn)業(yè)協(xié)同推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，依托特色資源稟賦，大力發(fā)展帶動能力強、就業(yè)容量大、比較優(yōu)勢明顯的縣域富民產(chǎn)業(yè)，重點培育農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)文旅融合等產(chǎn)業(yè)集群，推動農(nóng)業(yè)由原料輸出向加工增值和服務(wù)延伸轉(zhuǎn)型。推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，補齊縣域物流、能源、水利、通信等設(shè)施短板，做強縣城樞紐型基礎(chǔ)設(shè)施，提升中心鎮(zhèn)村建設(shè)水平，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度，讓農(nóng)民就地過上現(xiàn)代文明生活。
構(gòu)建融合載體。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要打造具有強大集聚輻射能力的平臺載體?！笆逦濉睍r期，可重點構(gòu)建兩大戰(zhàn)略平臺。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)等載體，引入城市工商資本、科技成果、專業(yè)人才和管理模式，推動產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸與橫向融合，培育集科技研發(fā)、精深加工、冷鏈物流、品牌營銷于一體的全鏈整合型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，打造高端要素匯聚與高效配置的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從“賣原料”向“賣加工品、賣服務(wù)、賣品牌”全鏈條躍升。強化縣城的公共服務(wù)區(qū)域樞紐功能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)向功能集成的綜合服務(wù)中心升級，將村莊建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的末梢站點，打造以縣城為樞紐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點、村社為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)平臺，促進(jìn)教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、高效共享。
深化數(shù)字融合。數(shù)字化正與市場化、新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)力，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐?！笆逦濉睍r期，應(yīng)推動數(shù)據(jù)要素全面滲透、深度融合于城鄉(xiāng)發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，加快形成高效協(xié)同、包容普惠的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施向縣域、鄉(xiāng)村延伸覆蓋，夯實農(nóng)村地區(qū)接入數(shù)字時代、共享技術(shù)紅利的基礎(chǔ)支撐。以數(shù)字化加快培育農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，大力發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的智能調(diào)度與精準(zhǔn)配置；構(gòu)建數(shù)字化供應(yīng)鏈體系，暢通農(nóng)產(chǎn)品上行與工業(yè)品下行雙向通道；依托大數(shù)據(jù)平臺，精準(zhǔn)引導(dǎo)城市資本、消費需求與鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)資源有機銜接，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展、互利共生的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新生態(tài)。依托遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線教育等，使鄉(xiāng)村居民能夠便捷共享城市的醫(yī)療與教育資源；推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向基層延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理模式的協(xié)同創(chuàng)新。
加強政策集成。當(dāng)前，我國正處在健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的關(guān)鍵階段，亟須加強政策系統(tǒng)集成創(chuàng)新?！笆逦濉睍r期，應(yīng)加強整體謀劃、系統(tǒng)布局，構(gòu)建目標(biāo)同向、措施協(xié)同、效能倍增的城鄉(xiāng)融合新范式。建立跨部門政策協(xié)同機制，明確各級各部門的地位和作用，構(gòu)建科學(xué)決策、高效運行的新型多中心協(xié)同治理形態(tài)，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和監(jiān)管聯(lián)動。推動政策工具系統(tǒng)集成，將涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、人才政策、土地政策等進(jìn)行系統(tǒng)性建構(gòu)和模塊化整合，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度、公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、農(nóng)村土地制度等領(lǐng)域改革，推出能夠產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)的“改革組合拳”，實現(xiàn)資源配置效率的最大化和政策效果的最優(yōu)化。
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