作者：陳朋，系江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、江蘇省社會(huì)科學(xué)院科研處處長(zhǎng)

【黨史鉤沉】

請(qǐng)示報(bào)告制度既是黨的一項(xiàng)重要政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終重視請(qǐng)示報(bào)告制度，并且根據(jù)不斷變化的革命、建設(shè)和改革形勢(shì)，積極探索、建立健全請(qǐng)示報(bào)告制度。新民主主義革命時(shí)期是請(qǐng)示報(bào)告制度的肇始及正式確立階段，對(duì)這一時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的形成與發(fā)展作出全面深入的梳理及分析、總結(jié)其歷史經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義。

請(qǐng)示報(bào)告制度的醞釀摸索

在成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨就意識(shí)到請(qǐng)示報(bào)告工作的重要性。黨的二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，在第四章對(duì)黨員被開除的后續(xù)問(wèn)題做了規(guī)定：“地方執(zhí)行委員會(huì)開除黨員后，必須報(bào)告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會(huì)。”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第168頁(yè)）這不僅是我們黨第一次從黨章層面就基層黨組織建設(shè)提出的紀(jì)律要求，而且邁出了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)的第一步。黨的三大重申了這些要求，并從黨員成分、數(shù)量、質(zhì)量以及黨的紀(jì)律等方面要求各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)嚴(yán)格報(bào)告這些問(wèn)題。

黨的三大召開以后，國(guó)共合作進(jìn)一步加快。為了更好地了解各區(qū)級(jí)黨組織的工作進(jìn)展情況，1923年11月通過(guò)的《教育宣傳問(wèn)題決議案》要求各地在組織政治講演、政治討論等以后，要將以上情況“每月報(bào)告中央教育委員會(huì)”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第1冊(cè)，第355頁(yè)）。這對(duì)當(dāng)時(shí)各區(qū)級(jí)組織加強(qiáng)政治建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但是，仍有一些地方黨組織不報(bào)告，有的報(bào)告則過(guò)于簡(jiǎn)略。對(duì)此，1924年5月通過(guò)的《湘區(qū)報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)接中央通告，以后本區(qū)同志往他區(qū)及他區(qū)同志來(lái)本區(qū)與本區(qū)各地方同志之調(diào)動(dòng)，均應(yīng)先報(bào)告區(qū)委決定”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第2冊(cè)，第44頁(yè)）。同年11月，毛澤東同志簽發(fā)了《中央通告第二十一號(hào)》，就黨務(wù)等工作的報(bào)告情況提出了明確要求。例如，“委員會(huì)或組長(zhǎng)，至少一星期應(yīng)向中央作報(bào)告一次，報(bào)告一星期內(nèi)所做工作”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第2冊(cè)，第164~165頁(yè)）。

黨的四大以后，為了加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨組織建設(shè)的指導(dǎo)，1925年2月，中央對(duì)各組織提交報(bào)告的內(nèi)容、時(shí)間等問(wèn)題作出了規(guī)定。1926年2月的《中央通告第七十七號(hào)》不僅重申各級(jí)黨組織須按時(shí)向中央報(bào)告工作，而且對(duì)報(bào)告的內(nèi)容作了區(qū)分，將報(bào)告分為政治報(bào)告、部門專項(xiàng)工作報(bào)告和不定期報(bào)告三大類型。當(dāng)時(shí)，各地農(nóng)民運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮，但是，不少地方很少及時(shí)向中央報(bào)告農(nóng)民運(yùn)動(dòng)情況。即使作一些報(bào)告也大多是梗概或者籠統(tǒng)地講些空話。為此，1926年8月發(fā)布的《成立農(nóng)委發(fā)展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)并定期報(bào)告農(nóng)運(yùn)工作》明確要求：“以后各區(qū)各地，每月至少應(yīng)將農(nóng)運(yùn)工作情形專門報(bào)告于中農(nóng)委一次，其臨時(shí)發(fā)生之斗爭(zhēng)亦應(yīng)隨時(shí)報(bào)告！萬(wàn)不得有誤！”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第3冊(cè)，第351頁(yè)）在農(nóng)民運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決貧農(nóng)與地主之間的矛盾和沖突，也是中央高度關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)此，1927年6月發(fā)布的《中央通告農(nóng)字第五號(hào)——農(nóng)運(yùn)策略》要求各級(jí)黨組織在推動(dòng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)過(guò)程中掌握正確的策略，并將運(yùn)用策略的情況及時(shí)報(bào)告中央。

從這些歷史資料的搜集整理來(lái)看，盡管這一時(shí)期有些報(bào)告的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，請(qǐng)示報(bào)告工作尚處于摸索階段，但是，在建黨之初，我們黨就意識(shí)到報(bào)告的重要性并根據(jù)革命斗爭(zhēng)的形勢(shì)及時(shí)跟進(jìn)和調(diào)整，不僅順應(yīng)了當(dāng)時(shí)革命斗爭(zhēng)的需要，為黨的建設(shè)提供了有力支撐，而且為后續(xù)相關(guān)工作的制度化奠定了重要基礎(chǔ)。

請(qǐng)示報(bào)告制度的基本形成

第一次國(guó)共合作破裂后，黨的組織形式和活動(dòng)范圍發(fā)生了深刻變化和重大轉(zhuǎn)變。為了改進(jìn)和加強(qiáng)黨的宣傳、組織工作，1928年10月黨中央先后發(fā)布了關(guān)于黨的宣傳鼓動(dòng)工作和黨的組織工作的第四號(hào)和第七號(hào)通告，分別就宣傳和組織工作的報(bào)告作出了規(guī)定。其中要求：“每個(gè)省委接到此通告后，應(yīng)立即提出討論，并根據(jù)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)在需要，作一切實(shí)的宣傳計(jì)劃，寄交中央，并將過(guò)去宣傳工作狀況詳細(xì)報(bào)告?！薄耙院笫∥瘧?yīng)督促各級(jí)黨部做組織報(bào)告，每月整理向中央作單獨(dú)組織報(bào)告一次。”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第5冊(cè)，第678頁(yè)）為防止報(bào)告工作流于形式，同年10月發(fā)布的《中央通告第七十三號(hào)》指出，“各省對(duì)中央的報(bào)告過(guò)于簡(jiǎn)單、零碎，因此中央無(wú)法知道各地實(shí)際情形，即無(wú)法給各地以正確的指導(dǎo)……如無(wú)詳細(xì)報(bào)告，中央即停發(fā)經(jīng)費(fèi)”（《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》第8卷，中共黨史出版社2000年版，第237頁(yè)）。1928年11月，毛澤東同志撰寫了《井岡山的斗爭(zhēng)》，向中央全面報(bào)告了當(dāng)?shù)氐幕厩闆r，并提出了要請(qǐng)示和解決的問(wèn)題，這成為請(qǐng)示報(bào)告制度的典型范例。

1931年11月，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府建立。為加強(qiáng)蘇維埃政權(quán)建設(shè)，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府《關(guān)于建立報(bào)告制度問(wèn)題》的通令，從報(bào)告的時(shí)間和層級(jí)等方面對(duì)報(bào)告制度作出了詳細(xì)規(guī)定。比如，要求各級(jí)蘇維埃政府要建立下級(jí)向上級(jí)經(jīng)常作報(bào)告的制度；鄉(xiāng)政府向區(qū)政府、區(qū)政府向縣政府，均需按上述層級(jí)每月作一次口頭報(bào)告和書面報(bào)告；縣政府每?jī)蓚€(gè)月向省政府作書面報(bào)告一次，每三個(gè)月作口頭報(bào)告一次；省政府每三個(gè)月向中央政府作書面報(bào)告一次，每四個(gè)月作口頭報(bào)告一次。如遇臨時(shí)問(wèn)題，則要及時(shí)報(bào)告。這些要求較之以往明顯更加細(xì)化。

全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為了保障黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，特別是著眼于解決一些地方的基層黨組織“在一些重大問(wèn)題上不遵照中央的政策和指示，事前不請(qǐng)示、事后不匯報(bào)”的情況，中央軍委于1937年10月成立了總政治部，并要求所有八路軍、邊區(qū)部隊(duì)等“將部隊(duì)重要政治情報(bào)書面報(bào)告，如組織統(tǒng)計(jì)干部的履歷等”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第14冊(cè)，第569頁(yè)）。隨后，《關(guān)于建立政治工作報(bào)告制度的指示》要求各級(jí)部隊(duì)機(jī)關(guān)每七天向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告一次政治、紀(jì)律以及地方工作等方面的情況。但是，隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入相持階段，一些地方黨組織和部隊(duì)出現(xiàn)了不請(qǐng)示、不報(bào)告的情況。這不僅影響中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且不利于團(tuán)結(jié)抗敵。為此，1939年3月，八路軍政治部發(fā)出了《關(guān)于建立報(bào)告制度的通知》，不僅規(guī)定了報(bào)告的時(shí)間要求，而且就報(bào)告的性質(zhì)、內(nèi)容和注意事項(xiàng)作出了詳細(xì)說(shuō)明。與此同時(shí)，中央政治局于1939年8月作出了《關(guān)于鞏固黨的決定》，要求“各區(qū)黨委每月向中央報(bào)告一次關(guān)于鞏固黨工作的執(zhí)行情形及其經(jīng)驗(yàn)”（《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》第8卷，第521頁(yè)）。

1941年7月，中央政治局作出了《中共中央關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》，進(jìn)一步要求“各個(gè)獨(dú)立工作區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人員，特別注意在今天比任何時(shí)候更需要相信與服從中央的領(lǐng)導(dǎo)”（《中共中央文件選集》第13冊(cè)，中共中央黨校出版社1991年版，第146頁(yè)）。與以往有很大不同的是，這個(gè)決定將請(qǐng)示報(bào)告制度上升到黨性的高度來(lái)認(rèn)識(shí)并提出要求。為進(jìn)一步鞏固這項(xiàng)制度，1942年9月，中央政治局又通過(guò)《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題：“在解決新的原則問(wèn)題及按其性質(zhì)不應(yīng)獨(dú)斷的問(wèn)題時(shí)，不向上級(jí)和中央請(qǐng)示，都是黨性不純與破壞統(tǒng)一的表現(xiàn)?！币虼?，“各根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在實(shí)行政策及制度時(shí)必須按照中央的指示。在決定含有全國(guó)全黨全軍普遍性的新問(wèn)題時(shí)必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一”（《中共中央文件選集》第13冊(cè)，第433~434頁(yè)）。

由此可見，這一時(shí)期黨對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的探索具有三個(gè)鮮明特征。其一，適用領(lǐng)域不斷拓展。請(qǐng)示報(bào)告制度不僅涵蓋黨的各級(jí)組織之間，而且逐漸拓展到政府和軍隊(duì)。比如，1932年1月、1937年8月、1937年10月、1939年3月、1941年7月，中央軍委總政治部先后從不同層面就軍隊(duì)的請(qǐng)示報(bào)告問(wèn)題作了規(guī)定。其二，制度雛形初步顯現(xiàn)。雖然這一時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度尚未正式確立，也沒(méi)有形成穩(wěn)定的制度框架，但是其基本輪廓已經(jīng)初步形成。其三，與黨的政治建設(shè)更加緊密關(guān)聯(lián)?！吨泄仓醒腙P(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》等，站在黨性的高度來(lái)要求各級(jí)黨組織加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)，彰顯出更加鮮明的政治屬性。

請(qǐng)示報(bào)告制度的正式確立

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，針對(duì)有些地方仍然存在“事前既不請(qǐng)示，事后又不報(bào)告”的情況，黨中央提出了更加明確的要求。在這個(gè)過(guò)程中，1948年1月毛澤東同志起草的《關(guān)于建立報(bào)告制度》的黨內(nèi)指示具有典范價(jià)值。雖然它只有1100多字，但是對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的主要內(nèi)容、撰寫方法、時(shí)間頻率、責(zé)任主體等要素作了詳細(xì)的規(guī)定。比如，要“由書記負(fù)責(zé)（自己動(dòng)手，不要秘書代勞）”。在內(nèi)容層面，包括：“該區(qū)軍事、政治、土地改革、整黨、經(jīng)濟(jì)、宣傳和文化等各項(xiàng)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，活動(dòng)中發(fā)生的問(wèn)題和傾向，對(duì)于這些問(wèn)題和傾向的解決辦法?！保ā睹珴蓶|選集》第四卷，人民出版社1991年版，第1264~1266頁(yè)）在報(bào)送時(shí)間及署名等方面，“規(guī)定的寫報(bào)告時(shí)間（逢單月的上旬）恰在作戰(zhàn)緊張的時(shí)候，則可提前或推遲若干天，但須申明原因。其中關(guān)于政治工作部分，由該軍政治部主任起草，經(jīng)司令員、政治委員審查修改，并且共同署名”（《毛澤東選集》第四卷，第1266頁(yè)）。1948年3月，黨中央又發(fā)布了《關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，更加詳細(xì)地規(guī)定了中央局、分局、前委需要報(bào)告的主要問(wèn)題和方式。6月，中央對(duì)宣傳工作中的請(qǐng)示報(bào)告問(wèn)題作出了專門規(guī)定，要求“其屬于地方性局部性的言論，在由縣委、市委起草直至中央局分局止的各級(jí)黨委之間，亦應(yīng)執(zhí)行上述同樣的原則，即凡新的和特別重要的宣傳，均應(yīng)向上級(jí)黨委請(qǐng)示”（《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第25冊(cè)，第333頁(yè)）。隨后發(fā)布的《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報(bào)告的事項(xiàng)》，對(duì)稅收政策、部隊(duì)新增人員數(shù)量及編制等領(lǐng)域的問(wèn)題如何報(bào)告作了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步拓展了請(qǐng)示報(bào)告制度的領(lǐng)域、范圍。

1948年9月召開的中央政治局會(huì)議討論通過(guò)了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)以及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》，對(duì)哪些事項(xiàng)必須事先請(qǐng)示并得到批準(zhǔn)后才能付諸實(shí)施、哪些事項(xiàng)必須事后報(bào)告中央審查等均做了明確規(guī)定。比如，這個(gè)決議的第三部分的第七至十二項(xiàng)，主要規(guī)定了各地向中央報(bào)告的事項(xiàng)、報(bào)告程序和執(zhí)行程序，哪些人應(yīng)該報(bào)告、報(bào)告時(shí)有困難該如何處理、如何通過(guò)電報(bào)、電臺(tái)或書面報(bào)告等形式向上級(jí)組織報(bào)告，有些條目甚至對(duì)如何寫報(bào)告、如何請(qǐng)示等寫法、內(nèi)容、態(tài)度、篇幅等問(wèn)題作出了詳細(xì)規(guī)定。正因如此，這個(gè)決議堪稱這一時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。

為了確保請(qǐng)示報(bào)告制度在各級(jí)黨組織、軍隊(duì)等領(lǐng)域得到嚴(yán)格執(zhí)行，中央要求所有區(qū)黨委、地委、小軍區(qū)、軍分區(qū)、地委三級(jí)政府黨組、三級(jí)黨報(bào)委員會(huì)，五萬(wàn)人以上的城市市委、市政府以及市軍事機(jī)關(guān)黨組，都要嚴(yán)格對(duì)照?qǐng)?zhí)行，并開會(huì)檢討請(qǐng)示報(bào)告制度的建立執(zhí)行情況。據(jù)此，華北局、西北野戰(zhàn)軍政治部、第四野戰(zhàn)軍先后作出報(bào)告。自此，請(qǐng)示報(bào)告制度在全黨全軍得以正式建立。

總體上看，這一時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度得以正式確立，并呈現(xiàn)出兩個(gè)特征。其一，制度要素基本形成?！蛾P(guān)于建立報(bào)告制度》《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)以及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》等，都對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的主要內(nèi)容和程序等作出了詳細(xì)規(guī)定。其二，強(qiáng)調(diào)“執(zhí)行”的政策指向明顯。比如，1948年8月，中央先后發(fā)布了《中共中央、軍委關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行向中央作指示報(bào)告制度的指示》《執(zhí)行報(bào)告制度的重要性》等，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的必要性和重要性作出了明確說(shuō)明，并對(duì)不執(zhí)行的地方提出了嚴(yán)肅批評(píng)，要求堅(jiān)決克服。也正是在這一指向引導(dǎo)下，各地請(qǐng)示報(bào)告制度得以正式建立、嚴(yán)格執(zhí)行。