劉西忠：構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系

劉西忠2025年09月29日09:14來(lái)源：光明日?qǐng)?bào)

作者：劉西忠，系江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、江蘇省社科聯(lián)副主席

城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體、人民幸福生活的重要空間。2025年7月，中央城市工作會(huì)議召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點(diǎn)任務(wù)，為做好新時(shí)代新征程的城市工作提供了根本遵循。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》提出，“穩(wěn)妥有序推動(dòng)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系”，為加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展明確了任務(wù)書(shū)和路線圖。

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改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市建設(shè)取得矚目成就，城市體系不斷優(yōu)化。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，特別是交通網(wǎng)絡(luò)和通信網(wǎng)絡(luò)對(duì)時(shí)間空間的壓縮，跨江跨河跨越山海道路的開(kāi)通，中心城市的輻射帶動(dòng)作用越來(lái)越明顯，城市之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，城市群一體化和都市圈同城化的條件日趨成熟。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正在從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，迫切需要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念、城市發(fā)展方式、城市發(fā)展動(dòng)力、城市工作重心和城市工作方法，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，并以此為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。

城市群是城市發(fā)展到成熟階段的高級(jí)空間組織形式和新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)，在引導(dǎo)人口和要素布局、促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)城市群建設(shè)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并將“‘兩橫三縱’為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成”作為發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前19個(gè)城市群承載全國(guó)75%的人口，貢獻(xiàn)了85%左右的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，有力帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善。

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，“培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐”。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制”。2024年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》提出，“實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)”。2021年2月以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委先后批復(fù)17個(gè)國(guó)家級(jí)都市圈，在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要示范引領(lǐng)作用。

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黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握城市發(fā)展規(guī)律，從全局和戰(zhàn)略高度對(duì)城市工作作出系統(tǒng)謀劃部署，提出一系列新思想新觀點(diǎn)新論斷。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)”，“加強(qiáng)都市圈之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”。發(fā)展現(xiàn)代化城市群和都市圈，應(yīng)把握其基本屬性、布局特征和演進(jìn)路徑。

城市群和都市圈的“現(xiàn)代化”屬性。城市群和都市圈代表一種全新的、與中國(guó)式現(xiàn)代化內(nèi)涵高度契合的高級(jí)空間組織形態(tài)，其“現(xiàn)代化”特質(zhì)主要體現(xiàn)在：發(fā)展理念的現(xiàn)代化，從追求單個(gè)城市GDP增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯，轉(zhuǎn)向追求區(qū)域整體高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕和人與自然和諧共生的協(xié)同邏輯；動(dòng)力體系的現(xiàn)代化，從依賴(lài)要素投入的規(guī)模式擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向依靠科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵式增長(zhǎng)；空間形態(tài)的現(xiàn)代化，從“攤大餅”式的單中心集聚，轉(zhuǎn)向“組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”的多中心、綠色、韌性格局；治理體系的現(xiàn)代化，從以行政區(qū)劃為界的治理，轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)的柔性邊界協(xié)同治理。

城市群和都市圈的組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化特征?！敖M團(tuán)式”發(fā)展主要指打破傳統(tǒng)單中心的城市擴(kuò)張模式，轉(zhuǎn)向多中心、功能互補(bǔ)的空間組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)在更廣闊的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)和資源布局，形成若干規(guī)模適度、功能完整、環(huán)境宜居的城市組團(tuán)，具有多中心性和功能復(fù)合性。其內(nèi)涵包括：功能上的錯(cuò)位互補(bǔ)與專(zhuān)業(yè)化分工，每個(gè)組團(tuán)依托自身資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，都能夠?qū)崿F(xiàn)特色發(fā)展，培育科技創(chuàng)新、先進(jìn)制造、生態(tài)保育、文化旅游等特色主導(dǎo)功能；空間形態(tài)上的分組布局，通過(guò)生態(tài)綠地、農(nóng)田等形成自然間隔，避免城市建成區(qū)無(wú)限連片蔓延，有效防治“大城市病”；規(guī)模等級(jí)上的梯度有序，打造“中心城市—區(qū)域城市—縣城—小城鎮(zhèn)”的梯度規(guī)模結(jié)構(gòu)?！熬W(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展主要指各類(lèi)城市組團(tuán)之間，通過(guò)高速便捷的交通流、信息流、資本流、人才流等緊密連接，形成有機(jī)運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，追求整體效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)連通性、流動(dòng)性和功能互補(bǔ)與協(xié)同，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)共享、治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)。“組團(tuán)式”是“網(wǎng)絡(luò)化”的空間基礎(chǔ)，功能互補(bǔ)的組團(tuán)為網(wǎng)絡(luò)化連接提供了需求和節(jié)點(diǎn)；“網(wǎng)絡(luò)化”是“組團(tuán)式”的功能紐帶，高效連接使分散的組團(tuán)整合為有機(jī)整體。二者相輔相成，共同指向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型的城市高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

城市群和都市圈的一體化、同城化演進(jìn)路徑。推進(jìn)城市群“一體化”，核心是打破行政分割，促進(jìn)要素自由流動(dòng)和資源高效配置，形成一個(gè)功能互補(bǔ)、利益共享的經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同體。主要包括市場(chǎng)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、公共服務(wù)與社會(huì)政策一體化、治理機(jī)制一體化等。推進(jìn)都市圈“同城化”，是“一體化”的深化和升華，是在都市圈這個(gè)聯(lián)系更緊密的尺度上，側(cè)重于日常生活層面的融合，提升居民的獲得感和便捷度，追求如同一個(gè)城市般的高度協(xié)同和無(wú)縫對(duì)接。主要包括：機(jī)制同城化，破除行政壁壘；通勤同城化，構(gòu)建高效一體空間連接；產(chǎn)業(yè)配套同城化，塑造梯次配套經(jīng)濟(jì)肌體；生活服務(wù)同城化，更加注重以人為本。二者尺度不同但邏輯相通，均需穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

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當(dāng)前，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整城市之間和城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是重中之重。一方面，要按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，推動(dòng)大中小城市內(nèi)涵式發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。另一方面，對(duì)接落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略，推動(dòng)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展，釋放結(jié)構(gòu)性潛能，增強(qiáng)現(xiàn)代化城市體系網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同能力。

推動(dòng)現(xiàn)代化城市特色化發(fā)展。國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，在城市快速發(fā)展過(guò)程中，能否形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、體現(xiàn)資源稟賦和文化特色的城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，直接關(guān)系到城市發(fā)展全局和城市體系的優(yōu)化。城市發(fā)展要走錯(cuò)位發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的路徑，加快實(shí)現(xiàn)由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，為融入現(xiàn)代化城市體系奠定基礎(chǔ)。超大特大城市要按照國(guó)家賦予的功能定位，做強(qiáng)做精核心功能，控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。中心城市要更好發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，著力在空間布局、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、功能完善等方面實(shí)現(xiàn)新的突破。各城市要跳出“一城一地”得失來(lái)思考發(fā)展路徑，根據(jù)國(guó)家城市空間戰(zhàn)略總體要求與城市群都市圈發(fā)展規(guī)劃，找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間格局，更好地服務(wù)和支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。

推動(dòng)現(xiàn)代化都市圈同城化發(fā)展。要以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以軌道交通建設(shè)為先導(dǎo)，以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手，穩(wěn)妥有序發(fā)展市域（郊）鐵路和城際鐵路，構(gòu)建高效通勤的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)；加快建設(shè)分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)都市圈，立足各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)形成梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)生態(tài)；統(tǒng)籌優(yōu)化公共服務(wù)、休閑游憩等功能布局，打造高品質(zhì)生活圈。在現(xiàn)代化都市圈中，中心城市是網(wǎng)絡(luò)型合作的重要平臺(tái)，通過(guò)中心城市與周邊城市的多維互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化、空間聯(lián)系的有機(jī)化。在發(fā)揮中心城市牽頭作用的同時(shí)，注重發(fā)揮成員城市在現(xiàn)代化都市圈治理中的主體能動(dòng)作用，探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，形成互利共贏關(guān)系。充分發(fā)揮社會(huì)組織和區(qū)域文化的黏合作用，最大限度凝聚共識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)代化都市圈的資源聚合力和自我驅(qū)動(dòng)力。

推動(dòng)現(xiàn)代化城市群一體化發(fā)展。我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，分類(lèi)推進(jìn)現(xiàn)代化城市群建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。在強(qiáng)調(diào)通勤方便性的同時(shí)，考慮物流的通達(dá)性，通過(guò)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系帶動(dòng)通勤，增強(qiáng)城市群之間人才的流動(dòng)性。以國(guó)家重大生產(chǎn)力布局為抓手，引導(dǎo)城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)合理分工，支持龍頭企業(yè)跨區(qū)域布局產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，探索利益共享機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新要素和產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)動(dòng)生長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)能級(jí)躍升。堅(jiān)持高質(zhì)量、一體化和一盤(pán)棋思想，堅(jiān)持自上而下統(tǒng)籌推動(dòng)同鼓勵(lì)地方探索相結(jié)合，建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，努力形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)化、立體化、有機(jī)化的治理結(jié)構(gòu)，多維度多領(lǐng)域推進(jìn)區(qū)域一體化。在城市群之間，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工，增強(qiáng)不同城市群之間的銜接、聯(lián)系和互動(dòng)，推動(dòng)更大范圍的一體化進(jìn)程。

推動(dòng)現(xiàn)代化城市體系網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。要堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，以重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，促進(jìn)區(qū)域之間相互融通補(bǔ)充、板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、包容融合、共同發(fā)展。緊緊圍繞現(xiàn)代化人民城市、現(xiàn)代化都市圈、現(xiàn)代化城市群的主線，加快構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。增強(qiáng)超大特大城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市，提高中小城市和縣城承載能力，分類(lèi)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，全方位、立體式推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。