張真理：更好發(fā)揮法治在進(jìn)一步深化農(nóng)村改革中的作用

張真理2025年07月30日08:48來(lái)源：光明日?qǐng)?bào)

作者：張真理，系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、北京市社會(huì)科學(xué)院法治所所長(zhǎng)

黨的二十屆三中全會(huì)就完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，深化土地制度改革等。隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024—2035年）》等重要文件，明確了進(jìn)一步深化農(nóng)村改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的總體要求和工作重點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“更好發(fā)揮法治在排除改革阻力、鞏固改革成果中的積極作用，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，做到重大改革于法有據(jù)，平等保護(hù)全體公民和法人的合法權(quán)益。”進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式妥善處理農(nóng)村改革一系列重大問(wèn)題。

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習(xí)近平總書(shū)記指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線(xiàn)仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！蔽覈?guó)憲法規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，必須鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，完善“三權(quán)分置”制度。

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。黨的十八大以來(lái)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的相關(guān)法律規(guī)定日趨完善。2019年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》就農(nóng)村集體土地的發(fā)包方式、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入土地利用年度計(jì)劃、土地征收過(guò)程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員參與等問(wèn)題作出細(xì)致規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”規(guī)定為“特別法人”，開(kāi)辟了保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民事主體資格的新篇章。2024年6月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，更是我國(guó)“三農(nóng)”立法史上的標(biāo)志性成果。當(dāng)前，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，必須突出農(nóng)村集體作為土地所有者的法律地位，積極探索盤(pán)活撂荒地、恢復(fù)地力的適宜機(jī)制，落實(shí)最嚴(yán)格保護(hù)耕地制度；深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全收益分配和權(quán)益保護(hù)機(jī)制，讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入；穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，依法處置侵害宅基地集體所有權(quán)的行為。

堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位。首先，我國(guó)法律不斷強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)作為集體土地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體地位?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”，“承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除”。其次，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)日益增強(qiáng)?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，進(jìn)一步豐富了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，目前已基本完成，這是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的又一重大成果。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步完善土地承包合同管理制度，大力推進(jìn)農(nóng)村土地承包合同管理信息化建設(shè)。最后，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系原則。有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，既要遵守不得將承包地打亂重分、保持農(nóng)村土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定的原則要求，又要對(duì)承包地自然災(zāi)害毀損、土地權(quán)屬爭(zhēng)議、公共設(shè)施占地、人地矛盾突出等情形作出妥善安排，依照法定的權(quán)限、方式和程序處理。

完善“三權(quán)分置”制度，既順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，也能滿(mǎn)足在當(dāng)前條件下更好堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的現(xiàn)實(shí)要求。隨著《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》于2018年修訂和《中華人民共和國(guó)民法典》等相關(guān)法律的出臺(tái)，“三權(quán)分置”正式成為國(guó)家法律。當(dāng)前，進(jìn)一步深化“三權(quán)分置”改革，必須充分尊重農(nóng)戶(hù)作為承包主體的法律地位，充分尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，主要通過(guò)示范和引導(dǎo)的方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)；健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度，逐步搭建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)、就業(yè)平臺(tái)相銜接，在收益共享和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制；以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)發(fā)展為重點(diǎn)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

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促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等為依據(jù)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系建設(shè)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、保障農(nóng)民權(quán)益等原則貫徹到城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中。順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢(shì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)充分利用法律規(guī)定的資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)參股等多樣化途徑積極審慎發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供更多可供分配的收益；各級(jí)政府積極鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民立足本地資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、庭院經(jīng)濟(jì)，走產(chǎn)業(yè)、科技、文化相結(jié)合的發(fā)展道路，多渠道增加農(nóng)民收入；積極推動(dòng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和涉農(nóng)企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)組織等以多種方式與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，完善推動(dòng)增值收益分配向農(nóng)戶(hù)傾斜的政策體系。同時(shí)，依據(jù)“將集體所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”等法律規(guī)定，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素資源市場(chǎng)建設(shè)。不斷完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤等機(jī)制，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政投入優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興，落實(shí)提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的法律規(guī)定和政策要求，充分用好《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)省級(jí)人民政府發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域政府債券的授權(quán)條款，聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，撬動(dòng)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)契機(jī)，完善多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系和差異化貸款政策體系，穩(wěn)步降低借貸交易成本。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，以鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢(shì)資源為依托，支持、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全鏈條升級(jí)。促進(jìn)勞動(dòng)力、人才跨地區(qū)順暢流動(dòng)，實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

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治理有效，是鄉(xiāng)村振興的重要保障。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確要求“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的重大任務(wù)。為此，應(yīng)進(jìn)一步健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)斗堡壘作用。選優(yōu)配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，提高基層黨組織運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。完善村黨組織對(duì)各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論后按程序決定，全面落實(shí)“四議兩公開(kāi)”。對(duì)駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)，要加強(qiáng)統(tǒng)籌，增強(qiáng)激勵(lì)，創(chuàng)新工作方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)整體發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。

依法處理農(nóng)村基層事務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定。進(jìn)一步完善農(nóng)村基層公共法律服務(wù)體系，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)治理中的法律服務(wù)資源供給，提供法律咨詢(xún)、調(diào)解、仲裁等均等化服務(wù)。把普法宣傳與建立優(yōu)質(zhì)文化資源直達(dá)基層機(jī)制結(jié)合起來(lái)，在“文化惠民”中實(shí)現(xiàn)法治浸潤(rùn)。用好《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等法律賦予村民的廣泛自治權(quán)利，在法定權(quán)限和程序范圍內(nèi)，不斷健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，完善村民（代表）會(huì)議制度，推進(jìn)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實(shí)踐。積極創(chuàng)新協(xié)商議事形式和活動(dòng)載體，依托村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等，鼓勵(lì)農(nóng)村開(kāi)展村民說(shuō)事、民情懇談、百姓議事等各類(lèi)協(xié)商活動(dòng)。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)存在的人情攀比、大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、散埋亂葬等突出問(wèn)題，不僅要對(duì)其中涉及違法的問(wèn)題依法處置，也要因地制宜制定村規(guī)民約，推動(dòng)移風(fēng)易俗。