作者：姚鵬，系山東省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、曲阜師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授
游客在內(nèi)蒙古阿爾山國(guó)家森林公園體驗(yàn)騎馬。新華社發(fā)
《習(xí)近平生態(tài)文明文選》第一卷指出，“在生態(tài)文明體制改革方面，提出完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制；提出實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度”。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。國(guó)土空間治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，傳統(tǒng)粗放式管理難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和人與自然和諧共生的時(shí)代要求，精細(xì)化已成為提升治理效能的關(guān)鍵方向。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、制度性創(chuàng)新，是推動(dòng)國(guó)土空間治理向科學(xué)化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化深刻轉(zhuǎn)型的重要引擎，能夠?yàn)閮?yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局提供重要支撐。
1.精準(zhǔn)施策與技術(shù)賦能：構(gòu)建國(guó)土空間精細(xì)化治理新范式
推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化，精細(xì)化是必由之路。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控通過精準(zhǔn)識(shí)別空間異質(zhì)性、明確構(gòu)建準(zhǔn)入規(guī)則體系、深度融合智能技術(shù)應(yīng)用，有效破解傳統(tǒng)治理存在的“粗、散、低、難”問題，顯著提升了國(guó)土空間治理的預(yù)見性、科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。
治理精細(xì)化首要在于精準(zhǔn)“識(shí)物”。國(guó)土空間是一個(gè)復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)，不同區(qū)域的自然稟賦、生態(tài)功能、環(huán)境容量、發(fā)展?jié)摿Σ町愶@著。傳統(tǒng)的“一刀切”環(huán)境管理政策，常常忽視這些空間異質(zhì)性，導(dǎo)致保護(hù)與發(fā)展失衡。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控則是基于翔實(shí)的生態(tài)調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)和大數(shù)據(jù)分析，科學(xué)識(shí)別區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能、敏感性與承載力差異，將全域細(xì)分為不同等級(jí)的優(yōu)先保護(hù)單元、重點(diǎn)管控單元、一般管控單元等，甚至精細(xì)到特定敏感區(qū)域，并為每個(gè)管控單元建立“數(shù)字檔案”，明確其主導(dǎo)生態(tài)功能、主要環(huán)境問題、資源稟賦特點(diǎn)、環(huán)境承載上限及發(fā)展約束條件。這種基于精準(zhǔn)識(shí)別的“單元畫像”，改變了以往對(duì)空間環(huán)境屬性模糊認(rèn)知的狀態(tài)，為實(shí)施差異化、針對(duì)性管理提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)依據(jù)和認(rèn)知基礎(chǔ)。
治理精細(xì)化的核心在于明確規(guī)則、劃清界限。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控通過一套嚴(yán)謹(jǐn)、透明的準(zhǔn)入清單體系，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求具體化為空間準(zhǔn)入的剛性規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)治理規(guī)范化的關(guān)鍵。針對(duì)不同類型、等級(jí)的管控單元，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控量身定制了差異化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，清單明確列出禁止類、限制類、鼓勵(lì)類活動(dòng)的詳細(xì)目錄和要求，這如同為每一寸國(guó)土空間配置了特定的“環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)則說明書”。清晰、公開的準(zhǔn)入清單，為企業(yè)、個(gè)人乃至地方政府的投資、規(guī)劃、選址決策提供了明確、穩(wěn)定、可預(yù)期的環(huán)境約束條件和行為邊界，有效減少政策執(zhí)行的模糊地帶和自由裁量空間，從制度上保障了治理的公平性、透明度和可操作性。這套規(guī)則體系通過約束性指標(biāo)和剛性管控方式，深度嵌入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等決策的最前端，將生態(tài)環(huán)保要求融入空間開發(fā)的初始決策環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了空間治理由末端處置到源頭管控的根本性轉(zhuǎn)變。
治理精細(xì)化離不開強(qiáng)大的技術(shù)支撐。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控依托數(shù)字化、智能化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、動(dòng)態(tài)管理和智慧應(yīng)用，極大提升了治理的效率和精準(zhǔn)度。例如，建設(shè)覆蓋全域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺(tái)，集成空間分區(qū)、準(zhǔn)入清單、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源、規(guī)劃項(xiàng)目等多源數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一權(quán)威的“生態(tài)環(huán)境空間信息底圖”，該平臺(tái)深度對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)剛性要求與其他規(guī)劃管控目標(biāo)（如耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）的智能比對(duì)、協(xié)同審查，為規(guī)劃落地提供“一鍵式”合規(guī)性審查工具。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控還利用遙感監(jiān)測(cè)、物聯(lián)網(wǎng)感知、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，實(shí)時(shí)或準(zhǔn)實(shí)時(shí)監(jiān)控空間單元環(huán)境狀況、要素流動(dòng)變化，建立基于監(jiān)測(cè)評(píng)估和實(shí)際需求的準(zhǔn)入清單及分區(qū)邊界動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制，確保規(guī)則的時(shí)效性和適應(yīng)性。
2.系統(tǒng)施策與協(xié)同發(fā)力：完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度創(chuàng)新，其核心價(jià)值在于為國(guó)土空間精細(xì)化治理提供科學(xué)的空間底板和清晰的規(guī)則框架。當(dāng)然，其效能的最大化釋放離不開配套體制機(jī)制的深度變革與持續(xù)完善。只有通過構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效、保障有力的體制機(jī)制，才能將精細(xì)化的“藍(lán)圖”轉(zhuǎn)化為治理的“實(shí)景”。未來，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)頂層協(xié)調(diào)、優(yōu)化動(dòng)態(tài)管理、賦能基層應(yīng)用、健全法治監(jiān)督，確保這套精細(xì)化的空間治理規(guī)則“管得住、用得好”。唯有如此，才能充分發(fā)揮其作為國(guó)土空間治理精細(xì)化的基礎(chǔ)支柱作用，為美麗中國(guó)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)可靠的國(guó)土空間秩序保障，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)在空間上的高水平協(xié)調(diào)。
在宏觀治理體系方面，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。精細(xì)化治理的前提是治理體系的協(xié)同高效，著力構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、分級(jí)負(fù)責(zé)的治理格局。在中央層面，進(jìn)一步完善由黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家林業(yè)和草原局等有關(guān)主管部門參與的宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制，制定全國(guó)性的指導(dǎo)意見、技術(shù)規(guī)程和戰(zhàn)略目標(biāo)，從源頭上保障國(guó)家重大戰(zhàn)略布局與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的內(nèi)在統(tǒng)一。同時(shí)，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)建立覆蓋分區(qū)劃定、清單制定、規(guī)劃銜接、項(xiàng)目審查、監(jiān)管執(zhí)法全鏈條的職責(zé)清單和協(xié)同工作規(guī)則，形成監(jiān)管合力。在地方層面，壓實(shí)地方各級(jí)政府主體責(zé)任，形成權(quán)責(zé)清晰的垂直管理鏈條。其中，省級(jí)政府重在承擔(dān)本行政區(qū)內(nèi)“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單）劃定與發(fā)布的主體責(zé)任，依據(jù)國(guó)家要求，結(jié)合本省實(shí)際，科學(xué)劃定生態(tài)環(huán)境管控單元、制定環(huán)境準(zhǔn)入清單，統(tǒng)籌解決跨市域的重大生態(tài)環(huán)境問題；市級(jí)政府重在細(xì)化落實(shí)與傳導(dǎo)銜接，結(jié)合本市發(fā)展定位與環(huán)境承載力，進(jìn)一步細(xì)化管控單元和準(zhǔn)入要求，并指導(dǎo)、監(jiān)督縣級(jí)政府有效執(zhí)行；縣級(jí)政府的工作重心在于將管控要求精準(zhǔn)應(yīng)用于項(xiàng)目準(zhǔn)入審批、規(guī)劃許可、執(zhí)法監(jiān)督等日常管理活動(dòng)，確保制度要求落到實(shí)處。
在動(dòng)態(tài)管理方面，完善動(dòng)態(tài)更新與閉環(huán)管理機(jī)制，確保規(guī)則的生命力。分區(qū)與清單絕非一成不變，建立靈敏的“監(jiān)測(cè)—評(píng)估—預(yù)警—更新”機(jī)制是維系其科學(xué)性和有效性的關(guān)鍵。首先，需要建立常態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，整合多源數(shù)據(jù)，構(gòu)建支撐分區(qū)管控的統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板和監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)重點(diǎn)管控單元、優(yōu)先保護(hù)單元的環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況、資源利用強(qiáng)度和開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)或定期監(jiān)測(cè)評(píng)估。其次，建立分級(jí)預(yù)警與響應(yīng)閾值，設(shè)定關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的變化預(yù)警閾值，一旦觸發(fā)預(yù)警，系統(tǒng)自動(dòng)推送信息，相關(guān)部門啟動(dòng)評(píng)估程序，研判風(fēng)險(xiǎn)，決定是否需動(dòng)態(tài)調(diào)整分區(qū)邊界或更新準(zhǔn)入清單。再次，規(guī)范化調(diào)整程序，制定嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境分區(qū)調(diào)整和準(zhǔn)入清單更新觸發(fā)條件、技術(shù)論證流程和審批權(quán)限。重大調(diào)整應(yīng)經(jīng)過科學(xué)評(píng)估、公眾參與、部門協(xié)商和上級(jí)政府備案或?qū)徟⒄{(diào)整前后政策銜接機(jī)制，保障存量項(xiàng)目的合法權(quán)益，避免調(diào)整的隨意性。最后，實(shí)施后評(píng)估與反饋優(yōu)化，建立常態(tài)化分區(qū)管控實(shí)施成效評(píng)估機(jī)制，全面評(píng)估制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益及存在問題，評(píng)估結(jié)果作為優(yōu)化分區(qū)、調(diào)整清單、改進(jìn)機(jī)制的重要依據(jù)，形成“編制—實(shí)施—監(jiān)測(cè)—評(píng)估—反饋—優(yōu)化”的管理閉環(huán)。
在基層應(yīng)用方面，夯實(shí)基層治理能力，強(qiáng)化數(shù)字賦能機(jī)制，打通“最后一公里”。精細(xì)化治理成敗在基層，必須解決基層“接得住、管得好”的問題。首先，強(qiáng)化基層治理能力建設(shè)，加大對(duì)縣級(jí)及以下生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門在政策解讀、分區(qū)應(yīng)用、清單執(zhí)行、平臺(tái)操作、執(zhí)法監(jiān)管等方面的培訓(xùn)投入和人員配置力度，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)口幫扶，為基層提供穩(wěn)定技術(shù)支持。其次，打造智能化應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)，深化覆蓋全國(guó)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺(tái)建設(shè)。智能化平臺(tái)需達(dá)到業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、智能應(yīng)用、公眾參與便捷等目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)與國(guó)土空間規(guī)劃、投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管、排污許可管理、環(huán)境執(zhí)法等系統(tǒng)的深度互聯(lián)互通與業(yè)務(wù)協(xié)同，提供項(xiàng)目選址“一鍵式”智能預(yù)判、準(zhǔn)入要求自動(dòng)比對(duì)推送、輔助審批決策功能；二是形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和共享規(guī)則，確保相關(guān)部門能實(shí)時(shí)獲取權(quán)威、一致的分區(qū)管控?cái)?shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)信息；三是融合大數(shù)據(jù)、AI模型，強(qiáng)化其對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化的模擬預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警預(yù)判能力，提升決策前瞻性和科學(xué)性；四是提供面向企業(yè)和公眾的查詢端口和互動(dòng)功能，方便其了解所處區(qū)域管控要求，支持在線提交意見建議、監(jiān)督舉報(bào)；五是在原則框架下，支持基層結(jié)合本地實(shí)際，探索更具操作性的清單細(xì)化、監(jiān)管模式創(chuàng)新和服務(wù)優(yōu)化路徑，提煉推廣優(yōu)秀案例。
在法治監(jiān)督方面，健全法治保障與監(jiān)督考核機(jī)制。精細(xì)化治理必須建立在法治軌道上，并輔以有力的監(jiān)督考核。一是推動(dòng)將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心制度要求，如“三線一單”成果地位、動(dòng)態(tài)調(diào)整程序、部門協(xié)同責(zé)任等，納入相關(guān)法律法規(guī)或配套法規(guī)規(guī)章，為制度的剛性執(zhí)行提供上位法依據(jù)。二是明確違規(guī)責(zé)任追究，在法律或制度層面，明確規(guī)定違反分區(qū)管控要求的法律責(zé)任，形成有效威懾。三是強(qiáng)化督察與考核剛性約束，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實(shí)施情況納入中央及省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，在地方政府績(jī)效考核體系中，增加分區(qū)管控目標(biāo)達(dá)成度、違規(guī)項(xiàng)目查處率、清單執(zhí)行規(guī)范度等量化考核指標(biāo)。四是完善多元監(jiān)督體系，強(qiáng)化人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，保障媒體和公眾監(jiān)督權(quán)，暢通舉報(bào)渠道，定期公布分區(qū)管控實(shí)施評(píng)估報(bào)告和典型案例，接受社會(huì)監(jiān)督。
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