作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長
當(dāng)前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。高質(zhì)量發(fā)展不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域的深刻變革，更是對國家治理體系和治理能力的全面考驗。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“政策協(xié)同”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央將增強宏觀政策取向一致性、提高政策協(xié)同作為推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，2023年中央經(jīng)濟工作會議提出“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力”，2024年4月習(xí)近平總書記主持召開的中共中央政治局會議提出“要做好宏觀政策取向一致性評估，加強預(yù)期管理”，2024年12月習(xí)近平總書記主持召開的中共中央政治局會議進一步強調(diào)“打好政策‘組合拳’，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性”，等等。這些重要要求是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想世界觀和方法論的生動體現(xiàn)，也為我們在新時代新征程上推動高質(zhì)量發(fā)展提供了科學(xué)指引。
政策協(xié)同通常是指多個政策在目標(biāo)、手段、實施效果等方面相互支持、相互配合、形成合力，而不是相互孤立、相互沖突或相互抵消。改革開放初期，我國的政策制定和實施以各個部門為主，政策碎片化現(xiàn)象較為突出。不同部門不同領(lǐng)域的政策之間在目標(biāo)、實施路徑等方面存在差異，導(dǎo)致政策效應(yīng)有所抵消或削弱。例如，在一些地區(qū)，經(jīng)濟部門在制定經(jīng)濟政策時不考慮環(huán)境保護，環(huán)保部門在制定環(huán)保政策時沒有考慮經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟政策與環(huán)保政策之間存在沖突。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國逐漸認(rèn)識到政策協(xié)同的重要性，一些重要政策文件“組合拳”通過多部門聯(lián)合決策聯(lián)合發(fā)文的方式加強協(xié)同，一些重要領(lǐng)域政策通過組建跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組的方式協(xié)商統(tǒng)一多部門意見。同時，近年來我國在宏觀調(diào)控中不斷探索跨周期和逆周期調(diào)節(jié)的有效機制。例如，2024年12月習(xí)近平總書記主持召開的中共中央政治局會議明確提出“充實完善政策工具箱，加強超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)”，2024年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“協(xié)同推進政策實施和預(yù)期引導(dǎo)，提升政策引導(dǎo)力、影響力”。這顯示出我國在宏觀調(diào)控中更加注重政策的前瞻性和靈活性，通過短期政策與中長期政策的協(xié)同配合，實現(xiàn)穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)，標(biāo)志著政策協(xié)同在理論和實踐上的深化與拓展。
高質(zhì)量發(fā)展對政策協(xié)同提出新的要求
提高政策協(xié)同是確保政策組合效果最大化的關(guān)鍵。推動高質(zhì)量發(fā)展，要努力提高包括政策目標(biāo)之間、政策工具之間、短期政策與中長期政策之間以及多元政策取向之間的一致性。
政策目標(biāo)一致性：錨定高質(zhì)量發(fā)展這個新時代的硬道理。習(xí)近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。”這一重要論述明確了高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)內(nèi)涵，要求我們從單純追求經(jīng)濟增長速度轉(zhuǎn)向更加注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和資源配置效率提升，也為政策協(xié)同提供了方向指引。具體來看，財政政策需要更加注重對科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和民生保障的支持；貨幣政策需要精準(zhǔn)發(fā)力，引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)；產(chǎn)業(yè)政策需要聚焦新興產(chǎn)業(yè)培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化；區(qū)域政策需要強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補和協(xié)同發(fā)展；科技政策需要圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加大對基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度，提升國家整體科技創(chuàng)新能力；環(huán)保政策需要堅決貫徹綠色發(fā)展理念，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)人與自然和諧共生。
政策工具一致性：優(yōu)化政策協(xié)同路徑。政策工具的一致性是實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障。在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的過程中，不同領(lǐng)域的政策都需要選擇合適的政策工具，確保相互之間協(xié)同配合。比如，財政政策可以通過減稅降費等手段，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；貨幣政策可以通過調(diào)整利率、準(zhǔn)備金率等工具，調(diào)節(jié)市場流動性，支持中小企業(yè)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)政策可以通過制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等手段，統(tǒng)籌推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大；區(qū)域政策可以通過制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、設(shè)立區(qū)域合作基金等手段，提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性；環(huán)保政策可以通過征收環(huán)境稅、推行碳排放權(quán)交易等手段，推動企業(yè)節(jié)能減排，促進綠色發(fā)展。近年來，我國在增強政策工具一致性方面進行了積極探索。例如，設(shè)立國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，通過財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會資本投入科技成果轉(zhuǎn)化項目；等等。這些政策工具協(xié)同配合，為高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。
政策周期一致性：兼顧短期與中長期調(diào)控。高質(zhì)量發(fā)展要求我們在宏觀調(diào)控中兼顧短期與中長期政策的協(xié)同一致，增強跨周期和逆周期調(diào)控政策的協(xié)調(diào)配合。短期政策的目的是減緩經(jīng)濟周期波動影響、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，主要可以通過減稅降費、擴大政府支出等財政政策手段刺激需求，通過調(diào)整利率、準(zhǔn)備金率等貨幣政策工具調(diào)節(jié)市場流動性。中長期政策則更注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和可持續(xù)增長，通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，通過科技政策提升國家創(chuàng)新能力，通過區(qū)域政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。短期政策的實施必須與中長期發(fā)展目標(biāo)相一致，避免短期政策對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和長期增長帶來負(fù)面影響。近年來，我國在宏觀調(diào)控中不斷探索跨周期和逆周期調(diào)節(jié)的有效機制。比如，通過發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強中期財政規(guī)劃管理，包括發(fā)行特別國債和專項債券支持重大項目建設(shè)，前瞻布局產(chǎn)業(yè)政策、推動新興產(chǎn)業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，發(fā)展綠色金融支持低碳經(jīng)濟發(fā)展等。
政策取向一致性：統(tǒng)籌宏觀政策領(lǐng)域。政策取向的一致性，是指在政策制定和實施過程中，對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等不同領(lǐng)域的政策在目標(biāo)、手段和實施效果上進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、形成合力，這也是確保政策協(xié)同的重要環(huán)節(jié)。為此，需要加強宏觀政策取向一致性評估，從政策目標(biāo)、政策工具、政策周期等多個維度進行綜合評判，確保政策之間的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。近年來，我國在政策制定上越來越注重政策取向的一致性。例如，為促進綠色經(jīng)濟發(fā)展，不僅推出了一系列環(huán)保政策，還配套了稅收優(yōu)惠、資金扶持等經(jīng)濟手段，同時在社會層面加強對公眾環(huán)保意識的培養(yǎng)。這些政策在一致性評估基礎(chǔ)上形成合力，共同推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
提高政策協(xié)同的策略與路徑
在推動高質(zhì)量發(fā)展過程中提高政策協(xié)同，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保障。這既是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠確保改革發(fā)展沿著正確方向前進，保持政策目標(biāo)的連續(xù)性和長期性；又是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠發(fā)揮集中智慧和民主決策優(yōu)勢，提高政策的科學(xué)性和有效性。同時，還應(yīng)加強制度建設(shè)、完善政策協(xié)同機制，強化頂層設(shè)計、優(yōu)化政策組合、完善評估體系、加強預(yù)期管理，最終推動并實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
強化頂層設(shè)計，構(gòu)建協(xié)同一致的政策框架。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強宏觀政策頂層設(shè)計對于提高政策協(xié)同至關(guān)重要。只有強化頂層設(shè)計，才能確保各政策領(lǐng)域在高質(zhì)量發(fā)展中的職責(zé)與定位清晰明確，構(gòu)建協(xié)同一致的政策框架。為此，可建立跨部門政策協(xié)調(diào)機制，加強財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等部門之間的溝通與協(xié)作，通過多種方式及時解決政策實施過程中出現(xiàn)的問題，確保政策制定與執(zhí)行過程中的協(xié)同性。在總體框架下，也可鼓勵提高各地內(nèi)部和相互之間的政策協(xié)同，助力全國形成推動高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)一布局，實現(xiàn)全國一盤棋的戰(zhàn)略目標(biāo)。
優(yōu)化政策組合，提升政策組合效應(yīng)。通過優(yōu)化政策組合，確保各領(lǐng)域政策能夠相互支撐配合，可以強化政策之間的協(xié)同聯(lián)動，放大組合效應(yīng)，形成推動高質(zhì)量發(fā)展的合力。以科技創(chuàng)新這個高質(zhì)量發(fā)展的根本支撐為例。近年來，我國通過稅收優(yōu)惠、貨幣政策支持等政策組合，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合；通過定向降準(zhǔn)等貨幣政策手段，為科技企業(yè)提供低成本資金支持；等等。這些政策的協(xié)同配合，有效推動我國科技創(chuàng)新能力大幅提升。
完善評估體系，加強政策一致性評估。建立科學(xué)合理的政策取向一致性評估體系是提升政策組合效果的重要保障。評估體系應(yīng)包括政策目標(biāo)一致性、政策工具一致性、政策周期一致性、政策取向一致性等多維度指標(biāo)。通過開展政策一致性評估，并加強對評估結(jié)果的應(yīng)用，將評估結(jié)果作為政策調(diào)整與優(yōu)化的重要依據(jù)，將推動政策協(xié)同水平不斷提升。比如，國家發(fā)展改革委2022年牽頭建立了政策文件評估機制，開展新出臺政策與宏觀政策取向一致性評估工作，國務(wù)院各部門出臺文件凡涉及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和市場預(yù)期穩(wěn)定的，由國家發(fā)展改革委開展宏觀政策取向一致性評估。評估工作開展以來，各項政策的協(xié)同性明顯提升，與宏觀政策取向的一致性不斷增強。
加強預(yù)期管理，穩(wěn)定市場預(yù)期與信心。加強預(yù)期管理是提高政策組合效果的重要手段。通過開展政策宣介、加強市場溝通等方式，可以穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期，增強市場信心，為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境。近年來，我國在加強預(yù)期管理方面采取了一系列措施。例如，政府定期召開新聞發(fā)布會，對政策進行細(xì)致解讀，及時回應(yīng)市場關(guān)切，增強市場信心；中國人民銀行通過定期發(fā)布貨幣政策執(zhí)行報告，向市場傳遞貨幣政策意圖，穩(wěn)定市場預(yù)期；等等。這些措施多管齊下，有效穩(wěn)定了市場預(yù)期，為我國經(jīng)濟平穩(wěn)有序運行筑牢了堅實根基、提供了有力支撐。
總的來說，提高政策協(xié)同是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，建立并完善提高政策協(xié)同的體制機制，我們一定能夠推動高質(zhì)量發(fā)展取得更大成效，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定堅實基礎(chǔ)。
《 人民日報 》（ 2025年03月12日 09 版）
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