作者：趙放，系吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授
【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神】
統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚和城鎮(zhèn)發(fā)展，是加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的必然選擇。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機(jī)制”，為進(jìn)一步謀劃“產(chǎn)、城、人”深度融合發(fā)展提供了科學(xué)指引。系統(tǒng)分析產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)重大關(guān)系問題，從全局視角推動實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動，是助力形成以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、以業(yè)聚人良好局面的重要舉措。
1.深刻認(rèn)識產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動的重大意義
習(xí)近平總書記指出，“更好統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境的關(guān)系，維護(hù)人口安全。要順應(yīng)人口轉(zhuǎn)變新趨勢建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。以系統(tǒng)觀念精心謀劃、合理統(tǒng)籌，推動產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動，是順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待、提高城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能的客觀選擇，對推動實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有重要意義。
產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，區(qū)域發(fā)展不平衡是推動共同富裕的難點(diǎn)問題，區(qū)域人口增減分化成為我國人口發(fā)展的趨勢性特征。為此，依托產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)升級，提升重大生產(chǎn)力布局與城鎮(zhèn)化布局協(xié)同度，深化東中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)集聚發(fā)展，能夠有效帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流入，促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)改善及社會福利提升，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃、合理布局，可以避免單一地區(qū)過度承載，減少“大城市病”，有效疏散大城市功能和人口壓力，促進(jìn)要素充分流動，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、社會的可持續(xù)發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，對于產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)發(fā)展提出了更高要求。區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，新型工業(yè)化強(qiáng)調(diào)“科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮”，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”，產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動與高質(zhì)量發(fā)展具有深刻的內(nèi)在一致性。產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚為高質(zhì)量發(fā)展積蓄了強(qiáng)勁動能與人力資本，城鎮(zhèn)發(fā)展為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了巨大需求市場和地理空間，“人口—產(chǎn)業(yè)—城鎮(zhèn)”的協(xié)調(diào)共促與高質(zhì)量發(fā)展形成螺旋上升的耦合效應(yīng)。
產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動是滿足人民群眾美好生活需要的內(nèi)在要求。深入研判人口變化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合起來，是新時(shí)代做好人口工作的重要內(nèi)容。充分考慮人口變化因素和全面發(fā)展需求，統(tǒng)籌人口集聚涉及的財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、生態(tài)、區(qū)域等問題，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，以城鎮(zhèn)建設(shè)為載體，增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，有利于滿足集聚人口的美好生活需要，切實(shí)增強(qiáng)群眾獲得感、幸福感、安全感。此外，抓住人口高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)含的新機(jī)遇，從長遠(yuǎn)角度規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套，考慮人口結(jié)構(gòu)和分布變化進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施布局，更好協(xié)調(diào)人口與經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必然選擇。
2.準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展之間的重要關(guān)系
構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機(jī)制，需要準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展之間的重要關(guān)系。其中，產(chǎn)業(yè)是支撐、城市是空間、人是主體，三者相互依存、相互影響。要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶動城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮和人口集聚就業(yè)，以城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮吸引人口安居樂業(yè)和改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，以人口集聚和人才擴(kuò)充助力產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺和城鎮(zhèn)有機(jī)更新，推動形成地區(qū)發(fā)展的核心驅(qū)動力。
準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)升級和人口集聚的關(guān)系。一方面，產(chǎn)業(yè)升級帶動人口集聚。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大培育新就業(yè)、創(chuàng)造新職業(yè)，為當(dāng)?shù)靥峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會，以及更具吸引力的收入水平和職業(yè)發(fā)展前景，從而吸引勞動力和高素質(zhì)的專業(yè)人才流入，形成人口集聚。另一方面，人口集聚為產(chǎn)業(yè)升級提供了人力資源和市場需求的支持。人口集聚促進(jìn)了勞動力市場的成熟與優(yōu)化，能夠有效保障區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)所需的勞動力，尤其是高素質(zhì)人才的引進(jìn)，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)升級提供了強(qiáng)有力的保障。與此同時(shí)，人口集聚擴(kuò)大了消費(fèi)市場，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展提供了需求牽引。
準(zhǔn)確把握人口集聚和城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系。一方面，人民城市人民建，人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中具有主體地位，人口集聚為城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮注入更多的經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新資源和文化多樣性，人口對居住生活、精神文化、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的需求，是推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的有力牽引。另一方面，人民城市為人民，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展關(guān)乎人民群眾的生活質(zhì)量，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，打造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的城鎮(zhèn)環(huán)境，能夠有效吸引人口流動、合理集聚，使人口“愿意來”且“留得住”。
準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系。一方面，產(chǎn)業(yè)升級為城鎮(zhèn)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和動力源泉，產(chǎn)業(yè)升級往往伴隨著技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)方式變革、生產(chǎn)效率提高，能夠優(yōu)化城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政收入，也會促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資與建設(shè)，促使城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模擴(kuò)張和功能優(yōu)化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合競爭力。另一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展為產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)造了良好環(huán)境，城鎮(zhèn)作為現(xiàn)代化的重要載體，在吸引、集聚、激活資源要素方面發(fā)揮著重要作用，城鎮(zhèn)發(fā)展中交通、通信、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化能夠有效提升企業(yè)的運(yùn)營效率，相關(guān)政策支持、社會服務(wù)、開放平臺和創(chuàng)新生態(tài)等為企業(yè)提供了更加優(yōu)質(zhì)的配套條件，吸引了更多企業(yè)主體入駐，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
3.構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機(jī)制的重點(diǎn)方向
產(chǎn)業(yè)有力支撐、人口有效集聚、城鎮(zhèn)有序發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、優(yōu)化資源配置、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。要加強(qiáng)整體謀劃，更好協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、人口與城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，形成產(chǎn)業(yè)梯度布局、人口就近就業(yè)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動格局，推動構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機(jī)制。
強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的吸納就業(yè)功能，以產(chǎn)業(yè)升級推動人口集聚規(guī)模擴(kuò)大。充分、穩(wěn)定的就業(yè)是集聚人口在城鎮(zhèn)安身立命之本，也是調(diào)動和發(fā)揮好人的積極性、主動性、創(chuàng)造性的關(guān)鍵。堅(jiān)持以業(yè)聚人，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)互促共進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步注重培育完備產(chǎn)業(yè)鏈條，依托集群龍頭企業(yè)吸引產(chǎn)業(yè)鏈上下游、供應(yīng)商、服務(wù)主體、應(yīng)用生態(tài)合作伙伴集聚，通過市場主體的增加，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，吸引更多相關(guān)行業(yè)從業(yè)者向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域流動。加大對新興產(chǎn)業(yè)主體、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的培育孵化支持力度，創(chuàng)造更多高收入、高技能的就業(yè)崗位，以高質(zhì)量就業(yè)吸引人口集聚。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)勞動力市場建設(shè)，鼓勵企業(yè)探索靈活用工等新型就業(yè)方式，考慮將帶動就業(yè)人口納入產(chǎn)業(yè)獎勵扶持政策考量的重要指標(biāo)。
優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)的空間布局，以產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)引導(dǎo)人口合理集聚。“人隨產(chǎn)業(yè)走”是人口遷移的基本邏輯，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間合理布局，能夠在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)帶動人口的有序遷移。面對新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，加快區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化調(diào)整，引導(dǎo)資金、技術(shù)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，在東部地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，吸引技術(shù)型和創(chuàng)新型人才遷入，在中西部地區(qū)重點(diǎn)培育先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，擴(kuò)大就業(yè)供給規(guī)模。引導(dǎo)人口凈流入的特大城市等地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)和設(shè)施向中西部地區(qū)疏散，防止其資源環(huán)境超載，緩解經(jīng)濟(jì)過密與過疏問題，通過共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式加快對革命老區(qū)、邊境地區(qū)、資源枯竭地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，帶動區(qū)域間人口均衡。同時(shí)，深刻把握人口變化規(guī)律，完善人員編制、土地供應(yīng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)等與人口增減掛鉤的機(jī)制，支持人口和勞動力合理有序流動。
系統(tǒng)統(tǒng)籌以人為本的城鎮(zhèn)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能集成推動產(chǎn)城人融合發(fā)展。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征，城鎮(zhèn)發(fā)展如果能夠滿足人民群眾對高品質(zhì)生活的新期待，自然會吸引人口集聚。聚焦人民高品質(zhì)生活需求，應(yīng)基于產(chǎn)城人融合的理念優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，改善政務(wù)環(huán)境、營商環(huán)境、人居環(huán)境和公共服務(wù)品質(zhì)，健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，完善遷移人口就業(yè)、住房、教育、就醫(yī)、養(yǎng)老、生育等配套功能，吸引流動人口定居。提升依托產(chǎn)業(yè)集聚開發(fā)的新城建設(shè)水平，科學(xué)評估確定新城建設(shè)功能定位，推動健全開發(fā)體制機(jī)制、完善投融資體制機(jī)制、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對標(biāo)中心城區(qū)建設(shè)水平，完善城市空間擴(kuò)容提質(zhì)，給予落戶企業(yè)場地、基礎(chǔ)設(shè)施等支持，在解決產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口居住問題基礎(chǔ)上，打造公共服務(wù)市域一體化、休閑娛樂商業(yè)業(yè)態(tài)功能豐富、精神文化設(shè)施齊全、綠地生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的品質(zhì)生活空間，同時(shí)充分考慮中低收入人群居住空間的保留和構(gòu)建。
完善人口集聚的落戶配套政策，以人口安居樂業(yè)保障產(chǎn)業(yè)用工需求和城鎮(zhèn)發(fā)展需求。2024年印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計(jì)劃》提出，進(jìn)一步深化戶籍制度改革。放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度?？赏ㄟ^逐步放寬對產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的戶籍限制，降低外地居民落戶門檻，保障有穩(wěn)定就業(yè)和固定住所的外來務(wù)工人員及其家屬盡快安家落戶。重點(diǎn)加快戶籍相關(guān)配套制度改革，健全常住地提供公共服務(wù)制度，保障遷入人口享有平等的基本生活、教育、醫(yī)療、社會保障等權(quán)利，鼓勵流動人口就地轉(zhuǎn)化和農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。此外，優(yōu)化央地共同支出事項(xiàng)的責(zé)任分擔(dān)辦法，統(tǒng)籌考慮區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和人口發(fā)展支出負(fù)擔(dān)，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量與可持續(xù)性，結(jié)合人口流動趨勢，提供必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，動態(tài)調(diào)整各地支出責(zé)任。
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