作者：蒲實，系中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、科研部副主任
山東省日照市五蓮縣白鷺灣小鎮(zhèn)景色新華社發(fā)
解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵。黨的二十屆三中全會指出，“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”，“加快農業(yè)轉移人口市民化”。2024年國務院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》中提出4項重大行動，第一項就是實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動。農業(yè)轉移人口市民化既是暢通城鄉(xiāng)要素流動、實現(xiàn)高質量發(fā)展的內在要求，也是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要內容。實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動，應注重促進農業(yè)轉移人口“離得開、進得來、留得住、過得好、融得進、可持續(xù)”，讓現(xiàn)代化發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。
1.農業(yè)轉移人口市民化釋放新型城鎮(zhèn)化新動能
農業(yè)轉移人口市民化是以人為本推進新型城鎮(zhèn)化的題中應有之義。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高、發(fā)展活力不斷釋放。一方面，相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化強調由“重速度”向“重質量效益”轉變，注重把人放在城鎮(zhèn)化的核心地位，從而邁入以人為本推進新型城鎮(zhèn)化的新階段。另一方面，農業(yè)轉移人口是推進新型城鎮(zhèn)化的重要主體，也是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵力量。從本質上看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在于促進“職業(yè)轉換和地域轉移”，新型城鎮(zhèn)化則側重于落實“身份轉換、角色轉型和成果共享”，農業(yè)轉移人口市民化是推進新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是當前及今后一段時期需要重點推進的工作。
農業(yè)轉移人口市民化為新型城鎮(zhèn)化提供巨大內需潛力。農業(yè)轉移人口市民化意味著農村勞動力向城市轉移，也涉及農村人口生活方式、消費模式的轉變，是釋放內需潛力的有效途徑。從直接效應看，農業(yè)轉移人口數(shù)量眾多、規(guī)模龐大，其市民化過程具備形成巨大消費市場規(guī)模的前提條件。據(jù)統(tǒng)計，截至2024年底我國有近3億農民工，加上由此形成的潛在農業(yè)轉移人口，如果開啟“一人進城、舉家定居”的模式，將形成數(shù)萬億元甚至幾十萬億元的龐大需求市場，持續(xù)釋放內需潛力。從間接效應看，農業(yè)轉移人口市民化有助于推動城市基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展。隨著大量農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)，新增的社會服務需求將催生一系列投資機會和就業(yè)機會，帶動基礎設施和公共服務的快速發(fā)展，不僅有利于提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，也能夠為新型城鎮(zhèn)化提供強勁發(fā)展動力。
以農業(yè)轉移人口市民化推動新型城鎮(zhèn)化，有利于加快培育新質生產力。新型城鎮(zhèn)化強調的不僅僅是物理空間的拓展，還包括社會生產力的提升和產業(yè)結構的優(yōu)化升級。農業(yè)轉移人口市民化的過程，能夠通過人口優(yōu)化、要素優(yōu)化、空間優(yōu)化等為推進新型城鎮(zhèn)化提供關鍵抓手，也為新質生產力的形成提供重要驅動力。一方面，農業(yè)轉移人口市民化為新型城鎮(zhèn)化建設提供勞動力支撐，通過創(chuàng)造更多的教育、培訓和就業(yè)機會，提高勞動者的素質和技能水平，培育造就大量新型勞動者，促進社會生產力布局優(yōu)化調整，推動供給側結構性改革，加快形成新質生產力。另一方面，大量農業(yè)轉移人口從第一產業(yè)逐步融入信息化、智能化和綠色發(fā)展的產業(yè)中，從傳統(tǒng)的勞動密集型行業(yè)轉向技術密集型、創(chuàng)新密集型行業(yè)，有助于營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，為產業(yè)結構升級開辟新空間，吸引更多資本和技術投資，整合各種科技創(chuàng)新資源。
2.推進農業(yè)轉移人口市民化應把握好幾個關系
黨的二十屆三中全會指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。推進新型城鎮(zhèn)化，加快農業(yè)轉移人口市民化，不僅應關注形式上的市民化即農民離開農村和農業(yè)生產，到城鎮(zhèn)謀生計，也要強調賦予農業(yè)轉移人口與城市居民同等的市民權利、享受同等的公共服務。為此，在推進農業(yè)轉移人口市民化的過程中，應注重處理好幾個關系。
處理好頂層設計與實踐探索的關系。從世界范圍看，實現(xiàn)中國這樣大規(guī)模農業(yè)轉移人口市民化是沒有先例的，需要我們在實踐中大膽探索、在發(fā)展中開拓創(chuàng)新，與時俱進推動農業(yè)轉移人口市民化朝著既定目標、沿著正確道路行穩(wěn)致遠。習近平總書記強調：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件?！蓖七M農業(yè)轉移人口市民化是一個系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)謀劃、整體推進，在這個過程中必須注重處理好頂層設計與實踐探索的關系。一方面，高瞻遠矚、自上而下的頂層設計在深刻洞察和及時研判城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的基礎上，設定農業(yè)轉移人口市民化的合理目標，提供實踐探索的科學理念，引領農業(yè)轉移人口市民化進程；另一方面，自下而上的基層實踐探索，為農業(yè)轉移人口市民化不斷提供新路徑。頂層設計是對進一步全面深化改革目標、方向、任務、行動綱領的總體謀劃，基層實踐探索為頂層設計提供可行性的路徑選擇。
處理好效率和公平的關系。農業(yè)轉移人口市民化進程中資源配置效率的最優(yōu)化和效益最大化，表現(xiàn)為社會生產率的不斷提高。在推進農業(yè)轉移人口市民化的過程中，既不能片面追求效率，導致貧富差距越來越大，也不能忽視不同發(fā)展階段的特點搞平均主義，影響社會活力的釋放。公平要以效率為基礎，效率也要以公平為前提。一方面要不斷促進新型城鎮(zhèn)化提質增效，另一方面也要讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民。
處理好重點突破與整體推進的關系。習近平總書記強調，“城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩(wěn)妥推進，越是復雜的工作越要抓到點子上，突破一點，帶動全局”?！包c”強調事物的關鍵部分，“面”則注重事物的整體性、系統(tǒng)性。在推進農業(yè)轉移人口市民化時，要注重以點帶面、以面促全，注重全面協(xié)調和整體推進，找準農業(yè)轉移人口市民化進程的重點，綜合考量輕重緩急，找準關鍵所在，以重點突破帶動整體發(fā)展。我國農業(yè)轉移人口大多由農村直接流向城市，具有顯著的“集群轉移”特點，這個過程要防止出現(xiàn)一些關鍵環(huán)節(jié)的制度供給與農業(yè)轉移人口市民化速度不匹配的問題，要在優(yōu)化城鎮(zhèn)結構體系和提升城鎮(zhèn)承載能力上下功夫，協(xié)調推進農業(yè)轉移人口在大中小城市有序市民化。同時，加強教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各領域的協(xié)同配合，形成推動農業(yè)轉移人口市民化的整體效應。
3.高質量推進農業(yè)轉移人口市民化的行動路徑
加速提升農業(yè)轉移人口的城市融入能力。著力提高農業(yè)轉移人口市民化的質量，加快推動農業(yè)轉移人口全面融入城市，為新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供方向指引。在融入方式上，應注重強化農業(yè)轉移人口的市民化能力。持續(xù)加大就業(yè)技能培訓，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，綜合運用創(chuàng)投引導、小額擔保、貸款貼息等扶持政策，完善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務體系，不斷提升農業(yè)轉移人口的收入水平。在融入意愿上，注重解決農業(yè)轉移人口市民化的后顧之憂。依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。在融入機制上，強化身份融入與情感融入并重。堅持“應融盡融、能融盡融”，加強社區(qū)人性化、個性化服務，完善農業(yè)轉移人口權益保護的法律體系，實現(xiàn)經濟立足、社會接納、精神認同和文化交融，不斷增強新市民的獲得感、幸福感、安全感。
不斷提升農業(yè)轉移人口市民化進程中的資源配置效率。破解大城市聚集“農民工多”但“市民化難”的難題，需要在優(yōu)化城鎮(zhèn)結構體系和提升城鎮(zhèn)承載能力上下功夫，在大中小城市中持續(xù)優(yōu)化資源配置以實現(xiàn)農業(yè)轉移人口的有序市民化。一方面，均衡配置農業(yè)轉移人口市民化資源。堅持科學配置資金、建設用地等資源要素，同步完善配套公共服務設施，促進人口合理分布，使產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)結構與資源環(huán)境相協(xié)調，實現(xiàn)城市資源利用最優(yōu)化，最大化發(fā)揮城市的整體功能。另一方面，堅持“全國一盤棋”，協(xié)同推進農業(yè)轉移人口異地市民化和就地市民化。構建中央與地方專項協(xié)調機制，統(tǒng)籌發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間責任分擔，進一步加大中央財政對農業(yè)轉移人口市民化支持力度，在轉移支付、土地指標等政策領域，形成與農業(yè)轉移人口市民化緊密聯(lián)系的長效機制。
落實一攬子增量政策，形成農業(yè)轉移人口保障政策組合拳。農業(yè)轉移人口市民化涉及進城人口的住房、醫(yī)療和教育等方方面面，應精準施策、多措并舉，提高政策實施的整體效能。一方面，進一步暢通農業(yè)轉移人口進城落戶渠道，分區(qū)探索和制定超大特大城市的差異化落戶辦法，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件；創(chuàng)新人口管理制度，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶。另一方面，建立健全與農業(yè)轉移人口流動變化相匹配的基本公共服務供給機制，優(yōu)化社會保障政策體系，讓農業(yè)轉移人口與遷入地戶籍人口同等享受基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險政策，確保社保平等覆蓋；完善以公租房、保障性租賃住房為主的住房保障體系，增加保障性住房供給，滿足農業(yè)轉移人口基本住房需求；將農業(yè)轉移人口隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，確保教育機會公平。
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