作者：張晉藩，系北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、中國政法大學(xué)終身教授

習(xí)近平總書記在文化傳承發(fā)展座談會上指出：“中華文明是世界上唯一綿延不斷且以國家形態(tài)發(fā)展至今的偉大文明。”根植中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化土壤之中，中國古代監(jiān)察文化代有興革，呈現(xiàn)出監(jiān)察制度體系化、監(jiān)察規(guī)范法典化和監(jiān)察類型專門化的三重屬性。總結(jié)和剖析這三重屬性，可為當(dāng)代中國深化國家監(jiān)察體制改革提供有益啟示。

監(jiān)察制度體系化

早在戰(zhàn)國時期，韓、趙、魏、秦、齊等國的御史既是國君左右記事之官，也負(fù)有監(jiān)督百官言行之責(zé)，在一定程度上具有監(jiān)察官的權(quán)威。秦朝在中央設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府，執(zhí)掌典政法度、舉劾奸邪。秦朝御史執(zhí)行公務(wù)時“皆冠法冠”，以彰顯執(zhí)法剛正不阿。同時派出御史監(jiān)郡，監(jiān)察六國殘余勢力，以維持中央集權(quán)的統(tǒng)治。西漢之時，御史臺已成為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，雖然品秩不高，但具有很高權(quán)威。至東漢，御史臺逐漸脫離少府，發(fā)展成獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地位也隨之提高，御史中丞、尚書令和司隸校尉被稱為“三獨(dú)坐”。兩漢重視地方監(jiān)察，漢武帝時劃分全國為十三部監(jiān)察區(qū)，各部置刺史一人為中央派出的常駐監(jiān)察官。漢武帝制定“六條問事”，用以監(jiān)督地方郡國守相專恣擅權(quán)及與地方豪強(qiáng)勢力勾結(jié)。

魏晉南北朝時期，御史中丞權(quán)力擴(kuò)大，已經(jīng)“自皇太子以下，無所不糾”。北朝改御史中丞為御史中尉，允許御史風(fēng)聞言事，無須實(shí)據(jù)，監(jiān)察職權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)大。如果百官有罪，御史失糾，則要免官。同時，為充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)職能，大士族不能擔(dān)任御史中丞。但在當(dāng)時復(fù)雜的政治環(huán)境下，監(jiān)察官即使嚴(yán)于職守，也很難久留于任。

至唐朝，一臺三院的監(jiān)察體制已經(jīng)定型。臺即御史臺，為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，長官為御史大夫，“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列”。御史臺下設(shè)三院——臺院、殿院和察院。臺院糾彈中央百官、參加大理寺審判和推鞫由皇帝交辦的案件，殿院糾察朝儀，察院分巡地方州縣。

隨著中央集權(quán)的強(qiáng)化，宋朝的皇帝廢除了唐代宰相對御史的任用權(quán)和薦舉權(quán)，開始親自掌握監(jiān)察御史的任免。元朝除中央御史臺之外，還在江南、陜西兩地設(shè)立行御史臺，同時派出肅政廉訪司監(jiān)察地方。元世祖曾強(qiáng)調(diào)過監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要意義：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的?！本瓦B中央最高的軍政長官，也要接受御史臺的監(jiān)督。

明初改御史臺為都察院，明太祖朱元璋重典治吏，特別注意對官吏的監(jiān)察。由于廢除了宰相制度，六部地位提高，為了加強(qiáng)對六部的監(jiān)督，設(shè)六科給事中專門對六部進(jìn)行監(jiān)察，由此實(shí)現(xiàn)科道合一。明朝還廣泛推行御史巡按地方的制度，巡按御史作為皇帝的代表，“大事奏裁，小事立斷”。清朝以都察院為中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，地方督撫也帶左督御史銜，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方。清朝于都察院下設(shè)五城都察院，由都察院派出巡城御史，是集監(jiān)察、行政、司法合一的基層監(jiān)察機(jī)構(gòu)。清朝《欽定臺規(guī)》內(nèi)容詳備，成為古代監(jiān)察法制的集大成者。

中國古代的監(jiān)察歷史發(fā)展，體現(xiàn)出鮮明的體系化特征。從中央到地方，從選官、考課再到治官，中國古代監(jiān)察制度在程序和范圍上層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，系統(tǒng)、全面覆蓋中國古代職官管理的全過程、全領(lǐng)域。

一方面，中國古代監(jiān)察制度的體系化體現(xiàn)在監(jiān)察的內(nèi)容和程序上。為鞏固官僚統(tǒng)治秩序，中國古代逐漸發(fā)展出一套錯綜復(fù)雜的職官體系。作為古代職官管理制度的重要組成部分，一套程序嚴(yán)密、行之有效的監(jiān)察機(jī)制，對國家整體官僚系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。中國古代監(jiān)察制度不只體現(xiàn)為單一的監(jiān)察職能，還涵涉議政、審計、薦舉、教化等大量相近職能。明惠帝總結(jié)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)為：“專糾貪殘，舉循良，匡政事，宣教化為職?！敝袊糯O(jiān)察制度貫穿官吏行使職權(quán)各個環(huán)節(jié)，使得監(jiān)察活動滲透到國家政務(wù)方方面面，從而監(jiān)督官吏在立法、行政、司法、人事、經(jīng)濟(jì)、儀制、軍事、考試等多個領(lǐng)域行使職權(quán)的情況，有效維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定。值得一提的是，清朝還曾專門設(shè)置巡按、巡鹽、巡漕、巡倉、巡查和巡農(nóng)等御史，針對一些特定領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。為防止監(jiān)察權(quán)濫用，監(jiān)察官員自身同樣成為被監(jiān)察的對象，并且監(jiān)察官員在失職后所受的處罰往往會更重。例如，宋代在地方最高行政區(qū)劃“路”先后設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提舉常平司、提點(diǎn)刑獄司等，分領(lǐng)行政、財政、司法之責(zé)，同時擔(dān)任“路”的監(jiān)察機(jī)關(guān)，號為“監(jiān)司”，監(jiān)司彼此互不統(tǒng)領(lǐng)，且實(shí)行監(jiān)司互監(jiān)法，彼此監(jiān)督、互相糾舉，以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。御史也被納入監(jiān)察的對象，受到監(jiān)察法的約束。

另一方面，中國古代監(jiān)察制度的體系化還反映在監(jiān)察的范圍上。中央與地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)密切配合，使得監(jiān)察效力能夠從中央輻射至全國。秦朝在中央設(shè)置御史大夫，御史大夫之下設(shè)御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史等官組成御史府，監(jiān)督各級官吏；在地方則設(shè)置監(jiān)郡御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方官吏。中央監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府的建立和地方監(jiān)察官員監(jiān)御史的設(shè)置，正式開創(chuàng)了中國古代監(jiān)察制度的先河。此后，歷朝歷代均在秦漢基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，并于隋唐時期進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，形成一臺三院體制，臺院監(jiān)察范圍逐步擴(kuò)張至全國。及至明朝洪武十五年，中央監(jiān)察制度逐步走向完備，都察院取代御史臺，形成了都察院一院制，并首創(chuàng)了六科給事中制度。清朝逐步形成“科道合一、網(wǎng)絡(luò)密集”的監(jiān)察體制，除在中央及地方設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)之外，還曾對一些重要機(jī)構(gòu)、特殊系統(tǒng)和邊遠(yuǎn)地區(qū)另設(shè)專門監(jiān)察御史，以補(bǔ)其不足，充分保證對中央和地方官員的監(jiān)督效果。此外，中國古代御史出巡監(jiān)察地方，既要懲惡，也要揚(yáng)善，還附有舉薦人才的職責(zé)，這也是中國監(jiān)察文化的獨(dú)有特色。

監(jiān)察規(guī)范法典化

法律是治國之重器，良法是善治之前提。為保證監(jiān)察制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，自秦漢始，歷朝歷代都根據(jù)監(jiān)察制度的發(fā)展制定了專門的監(jiān)察規(guī)范。這些規(guī)范的內(nèi)容和形式逐漸由簡單趨向復(fù)雜、由分散趨向統(tǒng)一，最終形成了古代監(jiān)察規(guī)范的法典化。

漢武帝時期，為防止位高權(quán)重的郡守與地方豪強(qiáng)勢力勾結(jié)，形成危害中央集權(quán)的勢力，制定了《六條問事》。《六條問事》又稱《刺史六條》，以郡守和地方豪強(qiáng)勢力及其子弟為監(jiān)察重點(diǎn)，嚴(yán)防郡守與地方豪強(qiáng)勢力相互勾結(jié)。它是漢朝頒行最早的監(jiān)察法，亦是中國古代首部效力遍及全國的監(jiān)察法，對后世影響極大。

西晉泰始四年六月，晉武帝下詔頒布《察長吏能否十條》和《察長吏八條》，提出對長吏進(jìn)行監(jiān)察的標(biāo)準(zhǔn)。然而，當(dāng)時門閥士族把持朝政，這些法律并沒有得到徹底推行。此后西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》均是具有代表性的監(jiān)察立法?！读鶙l詔書》內(nèi)容既是考績標(biāo)準(zhǔn)，也是察吏原則；《詔制九條》首次將官吏決獄科罪是否準(zhǔn)律納入，開始對司法進(jìn)行監(jiān)察。

隋煬帝時期，朝廷擴(kuò)大了原屬京師地區(qū)的司隸校尉的職權(quán)，建立了專掌地方監(jiān)察的監(jiān)察機(jī)構(gòu)——司隸臺，并以漢《六條問事》為標(biāo)準(zhǔn)，于大業(yè)四年制定了《司隸六條》。唐朝則在《六條問事》基礎(chǔ)上，總結(jié)當(dāng)朝監(jiān)察法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，頒布了《六察法》，作為適用于官吏的基本監(jiān)察法規(guī)?！读旆ā芬?guī)定了唐代文官的基本任職條件，其內(nèi)容不僅涉及官吏治績，還兼顧品德、學(xué)識、才能，對出巡的御史也同樣產(chǎn)生約束。《六察法》的對象不限于州郡長官和地方豪強(qiáng)，而是將所有官吏都納入監(jiān)察范圍，使監(jiān)察覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，官不分等、大小全察，使中央政府對地方官員的監(jiān)察深入基層。如果說漢朝《六條問事》只是“激濁”，那么隋唐時期的監(jiān)察法律除了指向官吏的不法行為，還在“激濁”之外適當(dāng)“揚(yáng)清”，如《司隸六條》規(guī)定的“察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者”和《六察法》規(guī)定的“察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者”，均以國家法律的形式明確了通過監(jiān)察來舉薦人才的途徑，這種監(jiān)察與薦舉相結(jié)合的高度政治智慧堪稱世所未有。

兩宋時期，為控制監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)、防范監(jiān)察官員弄權(quán)行私，在徽宗朝，出現(xiàn)了“監(jiān)司互察”的制度，此后不斷完善，最終形成了《監(jiān)司互監(jiān)法》，以利于中央集權(quán)?！侗O(jiān)司互監(jiān)法》將監(jiān)察官員和監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身也視作監(jiān)察對象，是宋代監(jiān)察法規(guī)中最具代表性的內(nèi)容?！稇c元條法事類》也對監(jiān)察官的行為進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，比如，“諸監(jiān)司巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等”，“諸監(jiān)司巡按，巧作名目追呼巡、尉、弓兵將帶出本界者，杖一百”，“諸監(jiān)司巡按，般擔(dān)人有人應(yīng)差而和雇者，徒二年”。

元朝的監(jiān)察法頗具特色。至元五年頒行單行監(jiān)察法規(guī)《設(shè)立憲臺格例》，其中“該載不盡、應(yīng)合糾察事理，委監(jiān)察并行糾察”的規(guī)定，賦予監(jiān)察官員更加廣泛的監(jiān)察特權(quán)。至元六年制定《察司體察等例》，以明各道憲司職責(zé)。至元十四年制定《行臺體察等例》，以明行御史臺職責(zé)。至元二十五年制定《察司合察事理》、至元二十九年制定《廉訪司合行條例》，監(jiān)察法規(guī)基本完善。

明清時期，監(jiān)察法正式走向法典化。在中國古代最后兩個王朝，監(jiān)察立法技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟與完備。明朝先后出臺大量監(jiān)察法律。洪武四年，明太祖朱元璋親自主持制定了監(jiān)察法《憲綱》四十條，這是明朝最早也是最重要的監(jiān)察法規(guī)。洪武二十六年前后，制定《憲綱總例》、《糾劾官邪規(guī)定》、《通政使司典章》總例及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《出巡事宜》、《巡撫六察》及《責(zé)任條例》等。惠文帝、成祖、仁宗、宣宗歷朝均有所增補(bǔ)。英宗正統(tǒng)四年制定《憲綱條例》，此后歷朝將其奉為圭臬。

清代在前朝基礎(chǔ)上制定了《欽定臺規(guī)》?！稓J定臺規(guī)》以“欽定”的形式頒布，分為訓(xùn)典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八門，其中每門之下又分若干目，各類、目內(nèi)按照文件產(chǎn)生的時間排列，間有若干文件附于各類之后?！稓J定臺規(guī)》憑借欽定的權(quán)威，肯定了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特殊地位和功能，提供了監(jiān)察權(quán)行使的法律根據(jù)，以便監(jiān)察機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮作用?！稓J定臺規(guī)》集秦漢以來監(jiān)察立法之大成，在結(jié)構(gòu)上已經(jīng)有總則、分則之分，其立法技術(shù)之完備、規(guī)范之細(xì)密、涉及面之廣、制度構(gòu)建之完整，已達(dá)法典化標(biāo)準(zhǔn)。它是我國古代最具權(quán)威性和代表性的監(jiān)察法典，其詳備程度在世界監(jiān)察制度史上亦絕無僅有。

中國古代監(jiān)察立法內(nèi)容之豐富、體系之完整、應(yīng)用之廣泛，無不展現(xiàn)了中國古代立法者極高的政治智慧和法律智慧。監(jiān)察規(guī)范的法典化，不僅標(biāo)志著中國古代監(jiān)察法制的成熟，也彰顯出中國古代監(jiān)察文化作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化重要內(nèi)容的歷史地位和厚重價值。

監(jiān)察類型專門化

中國古代監(jiān)察制度覆蓋國家政務(wù)方方面面，可分為行政監(jiān)察、立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、司法監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)監(jiān)察、軍事監(jiān)察、儀制監(jiān)察、文教監(jiān)察、科考監(jiān)察等，還時常派出御史進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)察，如巡倉御史、巡漕御史等。

行政監(jiān)察是監(jiān)察事務(wù)的重中之重。行政監(jiān)察主要是監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)貫徹和實(shí)施國家法令與各項(xiàng)政策的情況。查處官員有無專斷擅權(quán)與違法失職，是監(jiān)察制度中最重要的內(nèi)容。比如，東漢時侍御史的職責(zé)就是“察舉非法，受公卿群吏奏事，有違失舉劾之”；司隸校尉“掌察舉百官以下，及京師近郡犯法者”；州刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最”。行政監(jiān)察也包括查處官吏貪贓枉法。在《御史九條》《刺史六條》中，都把“吏不廉”作為監(jiān)察的重點(diǎn)之一。漢代貪污罪已有受所監(jiān)、受財物、聽請、受財枉法、受賕（“以財求事曰賕”）枉法等名目，并區(qū)分主守官與監(jiān)臨官應(yīng)負(fù)的責(zé)任，對前者的懲罰重于后者。唐代甚至將皇權(quán)的行使納入行政監(jiān)察范圍，并保留到唐朝后期。根據(jù)《唐會要》記載，太和三年八月，唐文宗發(fā)布敕書：“凡制命頒行，事有不可，給事中職合封進(jìn)。省審既畢，宣布百司，稽停晷刻，皆著律令。自今尚書省、御史臺所有制敕及官屬除不當(dāng)，宜封章上論。其事狀分明，亦任舉按?！睘樘岣咝姓剩怪醒胝钛杆傧逻_(dá)，避免公文壅滯，唐朝專門制定有關(guān)文書收發(fā)、執(zhí)行與管理的法律，并建立公文勾檢制度。宋代常有朝臣結(jié)黨，動搖皇權(quán)，為皇帝所深忌，因此成為臺諫官嚴(yán)加彈劾的對象。熙寧八年，李定、徐禧、沈季長等人因“連朋結(jié)黨”而遭御史中丞鄧綰彈劾。紹圣中，章惇、蔡卞因“植黨為奸”之罪，而被監(jiān)察御史陳次升彈劾。宋朝針對官吏貪戀優(yōu)惠待遇，官司稽違，玩忽職守，不能及時治事，造成的公文遲滯、行政效率低下，仿照唐勾檢制度，建立了“點(diǎn)檢”制度。

司法是國家運(yùn)行的重要方面，不僅關(guān)系當(dāng)事人生命財產(chǎn)，也關(guān)乎社會穩(wěn)定和國家長治久安，因此歷朝都把監(jiān)督法律法令實(shí)施、維護(hù)法律法令統(tǒng)一，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。在司法監(jiān)察方面，《秦簡·尉雜》規(guī)定“歲讎辟律于御史”，史書中也有“（始皇）三十四年，謫治獄吏不直者，筑長城及南越地”的記載，反映了秦司法監(jiān)察的施行狀況。西漢負(fù)責(zé)司法監(jiān)察的長官為御史大夫，下設(shè)屬官治書侍御史二人，“天下讞疑事，則以法律當(dāng)其是非”；侍御史十五人，負(fù)責(zé)察舉司法官吏違法犯罪，以及彈劾公卿違法等事。唐代要求司法官在審理案件時“得使平允”。貞觀元年，太宗謂侍臣曰：“死者不可再生，用法須務(wù)存寬簡?！碧拼€力圖發(fā)揮監(jiān)察官的司法監(jiān)察作用。例如，臺官有權(quán)參加刑部的官員會議，以就便執(zhí)行監(jiān)察?！短屏洹访鞔_規(guī)定：“尚書省諸司七品已上官會議，皆先牒報臺，亦一人往監(jiān)。若據(jù)狀有違及不委議意而署名者，糾彈之。凡有敕令一御史往監(jiān)，即監(jiān)察受命而行?！鼻宄疾煸汗賳T通過參加秋審、朝審、熱審等重案會審，以及負(fù)責(zé)審理京控案件，實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)察。此外，都察院所屬刑科給事中滿漢各一人，“分稽刑名”事務(wù)。五城察院則負(fù)責(zé)審理京師五城詞訟案件，杖罪以下自行完結(jié)，徒罪以上送刑部定案。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和手工業(yè)經(jīng)濟(jì)等直接關(guān)系王朝的興衰治亂，因此也被納入監(jiān)察范圍?！肚睾啞ば伞匪岬降摹坝嬘寐刹粚彾A、不備，以效贏、不備之律貲之，而勿令賞（償）”，屬于秦朝的經(jīng)濟(jì)監(jiān)察法。曹魏時期的經(jīng)濟(jì)監(jiān)察以查農(nóng)桑為主，制定的《察吏六條》中就有“察犯田律四時禁者”，亦即有違農(nóng)時。唐朝時期，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)、對外貿(mào)易都取得了前所未有的進(jìn)步，在監(jiān)察法中，常見與保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、戶口增殖、減少災(zāi)荒、增加財賦相關(guān)的規(guī)定。無論是監(jiān)察六法還是皇帝頒發(fā)的詔令中，都有經(jīng)濟(jì)監(jiān)察方面的內(nèi)容，而且除一般性經(jīng)濟(jì)監(jiān)察外，還分派御史進(jìn)行專門性經(jīng)濟(jì)監(jiān)察，主要包括倉庫、賦稅、鹽鐵、錢幣四個重要方面。而在清朝，無論國家或皇室、軍隊，中央或地方，凡財物出納、稅賦征收、經(jīng)費(fèi)開支、工程營繕以及違犯財經(jīng)法紀(jì)的行為等，都受都察院監(jiān)督審計。各官府的會計冊籍，均須呈送都察院審核稽考、注銷。除六科、十五道的常年定期監(jiān)察與審計外，清朝還沿用唐代以來巡回監(jiān)察審計的做法，設(shè)立巡倉、巡漕等科道差遣，以便對重大財經(jīng)活動進(jìn)行不定期專門監(jiān)察、審計。因此清朝經(jīng)濟(jì)監(jiān)察領(lǐng)域較寬，涉及漕糧、鹽政、稅收、倉儲、工程以及日常田賦雜稅奏銷、各衙門向戶部支領(lǐng)銀物的造冊等。

除行政監(jiān)察、司法監(jiān)察和經(jīng)濟(jì)監(jiān)察之外，還有立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、軍事監(jiān)察、儀制監(jiān)察等各類專門監(jiān)察。在監(jiān)察類型專門化的背后，蘊(yùn)藏的是中國古代監(jiān)察文化中“嚴(yán)治官、寬養(yǎng)民”的核心價值取向。先秦法家代表人物韓非明確提出，“聞有吏雖亂而有獨(dú)善之民，不聞有亂民而有獨(dú)治之吏，故明主治吏不治民”，他將“吏”比作“木之本”“網(wǎng)之綱”，直言：“吏者，民之本、綱者也?！泵鞒槲涫?，明太祖派遣監(jiān)察御史巡按州縣時，在明諭中嚴(yán)申：“今汝等出巡天下，事有當(dāng)言者，須以實(shí)論列，勿事虛文。凡為治，以安民為本，民安則國安。汝等當(dāng)詢民疾苦，廉察風(fēng)俗，申明教化。處事之際須據(jù)法守正，務(wù)得民情。惟專志以立功，勿要名以取譽(yù)。朕深居九重之中，所賴以宣布條章、申達(dá)民情者，皆在汝等。汝其慎之?！?/p>

監(jiān)察類型的專門化，不僅反映出我國古代監(jiān)察制度之完善，也將古代“治官”這一宏大目標(biāo)逐步細(xì)化、落實(shí)，使得國家對官僚隊伍的管理更具可行性和操作性。監(jiān)察類型的專門化，使得監(jiān)察工作充分覆蓋到不同權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)，對我們今天全面開展監(jiān)察工作有著一定的借鑒意義。