作者：張曉冰，系中國青少年研究中心少年兒童研究所副所長、副研究員

在浙江紹興柯橋區(qū)一家托育中心，孩子們正在聽老師講故事。新華社發(fā)

在江蘇南京一家公辦托育園，小朋友在家人的陪伴下開展活動(dòng)。新華社發(fā)

在青海西寧的一家托育中心，老師帶孩子們體驗(yàn)勞動(dòng)課程。新華社發(fā)

陜西西安未央?yún)^(qū)通過盤活閑置資源，將托育服務(wù)嵌入社區(qū)。圖為一處社區(qū)托育中心。新華社發(fā)

【研究報(bào)告】

少年兒童是祖國的未來和民族的希望，嬰幼兒時(shí)期是成長發(fā)展的關(guān)鍵階段。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點(diǎn)等多種模式發(fā)展。今年10月印發(fā)的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》進(jìn)一步提出增加普惠托育服務(wù)供給、完善普惠托育支持政策等具體舉措。推動(dòng)托育服務(wù)普惠高質(zhì)量發(fā)展，解決入幼之前的“帶娃難”問題，既是千萬家庭之所需，也是建設(shè)生育友好型社會(huì)之所急。圍繞這一問題，中國青少年研究中心少年兒童研究所進(jìn)行了調(diào)研。

我國托育服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)顯示，目前我國3歲以下嬰幼兒約3000萬人，超過三成的嬰幼兒家庭具有托育需求。然而，截至2023年底，全國千人口托位數(shù)3.38個(gè)，共有托位477萬個(gè)，總體入托率僅為7.86%。與歷史、國際相比，我國當(dāng)前入托率均處于較低水平。1980年，我國共有各類托兒所98萬多個(gè)，入托率為28.2%。2014年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均入托率就已達(dá)34%。在入托率處于低位的同時(shí)，另一項(xiàng)數(shù)據(jù)則顯示，2023年全國托位實(shí)際使用率僅為46.7%，出現(xiàn)了“家庭送托難”與“機(jī)構(gòu)收托不足”并存的局面。究其原因，一些省份對(duì)千人口托位數(shù)指標(biāo)進(jìn)行分解時(shí)，只考慮指標(biāo)是否容易完成，未充分考慮人口分布、家庭需求等實(shí)際情況，出現(xiàn)了“需要的建不成，建成的用不上”資源錯(cuò)配現(xiàn)象，托位供給的有效性有待提高。面對(duì)托育需求與托位建設(shè)供給之間不均衡的情況，一些地方開始嘗試科學(xué)測(cè)算理想規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。比如，浙江紹興根據(jù)常住人口規(guī)模、人口年齡結(jié)構(gòu)、近年實(shí)際人口出生數(shù)和生育鼓勵(lì)政策等測(cè)算嬰幼兒規(guī)模和需求及目標(biāo)托位數(shù)規(guī)模，以此進(jìn)行更為精確的決策。

宏觀上“家庭送托難”與“機(jī)構(gòu)收托不足”并存的局面，在微觀上則體現(xiàn)為托育服務(wù)難以滿足家長們“普惠”和“高質(zhì)量”的雙重需求，使得多數(shù)家長仍然選擇讓家里老人幫忙照看孩子。從調(diào)查情況來看，經(jīng)濟(jì)上的壓力和對(duì)托育服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂排在前兩位。中國青少年研究中心2022年進(jìn)行的全國青年發(fā)展?fàn)顩r綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)育子女壓力來源占比最高的三項(xiàng)是：教育支出（77.6%）、日常支出（62.6%）、時(shí)間精力不足（59.1%）。2023年，我國平均托育服務(wù)收費(fèi)價(jià)格（不包括餐費(fèi)）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，普惠性相對(duì)不足。對(duì)此，雖然各地已在豐富托育機(jī)構(gòu)類型上做了諸多探索，比如廣東省制定了《普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和管理辦法》，長沙市也出臺(tái)了《長沙市普惠性托育機(jī)構(gòu)認(rèn)定管理暫行辦法》，合理劃分政府、社會(huì)、家庭承擔(dān)比例，不斷提高政府扶持水平，降低已育家庭的托育負(fù)擔(dān)。但總體來看，多數(shù)幼兒父母仍處于事業(yè)起步期或發(fā)展期（部分處于學(xué)業(yè)期），對(duì)價(jià)格敏感度高，育兒壓力突出。幼兒父母的另一個(gè)擔(dān)心，是托育服務(wù)質(zhì)量的參差不齊。托育服務(wù)質(zhì)量涵蓋生活組織、喂養(yǎng)照護(hù)、睡眠照護(hù)、衛(wèi)生照護(hù)、健康照護(hù)等具體標(biāo)準(zhǔn)，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)由國家相關(guān)部門牽頭出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、建筑設(shè)計(jì)、場(chǎng)地設(shè)施、登記備案、收托管理、人員規(guī)模、保育照護(hù)、營養(yǎng)喂養(yǎng)、健康管理、傷害預(yù)防、消防安全、監(jiān)督管理等方面做出制度規(guī)定，著力推動(dòng)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

托育服務(wù)未能滿足托育需求的背后，反映的是現(xiàn)有托育服務(wù)政策支持體系在針對(duì)性、專業(yè)性等方面的不足。2023年，全國民辦托育機(jī)構(gòu)占全部托育機(jī)構(gòu)的89.5%。多數(shù)主要依靠租用商業(yè)樓宇開辦，需要自行負(fù)擔(dān)房租、人工、裝修、運(yùn)營等成本，房租和人工成本占總收入的75%以上，普遍面臨著前期投入多、運(yùn)營成本高、投資回收周期長、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等問題，約七成處于虧損狀態(tài)。2024年以來，我國先后出臺(tái)《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)的若干措施》《關(guān)于進(jìn)一步完善價(jià)格形成機(jī)制、支持普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的通知》等支持性文件，兼以各地地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等政策支持，初步形成支持托育服務(wù)普惠發(fā)展的政策體系。但這些政策的落實(shí)落地仍需時(shí)日，目前尚存在一些辦托、申補(bǔ)流程不夠暢通等問題，亟須通過支持政策的體系化、專業(yè)化予以破解。

除了資金、政策支持相對(duì)不足，托育服務(wù)還面臨著專業(yè)型人才緊缺的問題。截至2023年底，我國托育服務(wù)全職從業(yè)人員112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，占比50.4%。這些從業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)主要依賴學(xué)校教育和職業(yè)教育兩種路徑。在學(xué)校教育方面，當(dāng)前，一些中高職院校開設(shè)了嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)，比如北京科技職業(yè)學(xué)院、上海開放大學(xué)等。在職業(yè)教育方面，一些保育師認(rèn)為當(dāng)前在職技能教育資源相對(duì)匱乏，離體系化、專業(yè)化還有一段距離，希望多提供一些在線課程，在兼顧工作的同時(shí)提升技能。目前，不少地方政府探索采用校企聯(lián)動(dòng)的方式提供培訓(xùn)服務(wù)，比如長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院與托育機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展培訓(xùn)等。但總的來說，目前托育人才培養(yǎng)仍以職業(yè)院校為主體、本科及以上院校相對(duì)欠缺，職業(yè)教育本身也存在碎片化、非專業(yè)化等挑戰(zhàn)，亟須根據(jù)保育師、育嬰員、衛(wèi)生健康保障員、安保員等不同崗位，構(gòu)建更精準(zhǔn)的人才培養(yǎng)培育體系。而且，目前托育相關(guān)職業(yè)未納入國家職業(yè)資格目錄，只能參加職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定，培養(yǎng)體系和晉升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍較低，職業(yè)歸屬感不強(qiáng)、吸引力不夠，從業(yè)人員流失率高。

進(jìn)一步健全普惠托育服務(wù)體系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要建立健全生育支持政策體系，大力發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，顯著減輕家庭生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。當(dāng)前，可以通過加快推進(jìn)托育服務(wù)立法工作，提升托育人才隊(duì)伍專業(yè)化能力，構(gòu)建專業(yè)科學(xué)的托育機(jī)構(gòu)等方面的努力，進(jìn)一步健全普惠托育服務(wù)體系，滿足家庭托育需求，破解生育養(yǎng)育之憂。

推進(jìn)托育服務(wù)立法工作，健全普惠托育支持政策體系，做好政策規(guī)劃銜接。目前，各地針對(duì)托育服務(wù)出臺(tái)了一系列地方性法規(guī)條例。比如武漢市出臺(tái)托育服務(wù)促進(jìn)條例，明確托育的教育、保育雙重定性，界定政府責(zé)任、家庭責(zé)任，明晰托育服務(wù)權(quán)利義務(wù)，細(xì)化投入分擔(dān)、條件資格、規(guī)范服務(wù)、人才培養(yǎng)等有關(guān)內(nèi)容。應(yīng)在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，銜接民法典、未成年人保護(hù)法有關(guān)規(guī)定，根據(jù)最有利于未成年人原則加快制定托育服務(wù)法。同時(shí)，實(shí)施學(xué)前教育法，擴(kuò)大幼兒園托班招收范圍，制定托幼一體化管理辦法、社區(qū)嵌入式托育服務(wù)管理辦法等，細(xì)化不同場(chǎng)所托育服務(wù)規(guī)定，建立健全嬰幼兒托育服務(wù)法律制度。在政策層面，加大托育服務(wù)公共財(cái)政投入，提高3歲以下嬰幼兒照護(hù)、子女教育個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，明確托育機(jī)構(gòu)用水用電用氣用熱按照居民生活類價(jià)格執(zhí)行。探索托育保險(xiǎn)制度，發(fā)放托位建設(shè)補(bǔ)助、房租減免、運(yùn)營補(bǔ)助、人員補(bǔ)貼，明確生均定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助申請(qǐng)、審核、資金撥付程序，為普惠托育服務(wù)發(fā)展示范項(xiàng)目提供財(cái)政支持。

加強(qiáng)托育綜合服務(wù)中心建設(shè)，鼓勵(lì)支持用人單位和社會(huì)力量興辦高質(zhì)量嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)人口規(guī)模、出生率等指標(biāo)綜合統(tǒng)籌托位建設(shè)、提升托育質(zhì)量。落實(shí)《托育綜合服務(wù)中心建設(shè)指南（試行）》，到2025年，每個(gè)地級(jí)市至少建成1個(gè)托育綜合服務(wù)中心，提供托育服務(wù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)支撐、人員培訓(xùn)和家庭養(yǎng)育指導(dǎo)、嬰幼兒早期發(fā)展等服務(wù)。提高全國千人口托位數(shù)和公建托位占比，加快形成全日托、半日托、計(jì)時(shí)托和臨時(shí)托等靈活多樣的托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。支持幼兒園在滿足3至6歲幼兒入園需求的基礎(chǔ)上，招收12個(gè)月至3歲幼兒或在社區(qū)開設(shè)托班服務(wù)點(diǎn)。鼓勵(lì)新建幼兒園開設(shè)托班，探索生源較少的小學(xué)就地增設(shè)轉(zhuǎn)化育幼服務(wù)。支持各類主體在存量低效用地和商業(yè)服務(wù)用地中嵌入托育功能性設(shè)施，加快補(bǔ)齊社區(qū)托育點(diǎn)、家庭托育點(diǎn)等設(shè)施短板，鼓勵(lì)用人單位辦托，新建住宅小區(qū)與配套托育服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付，努力為群眾提供就近就便的托育服務(wù)。

提升托育人才隊(duì)伍專業(yè)化能力，健全培養(yǎng)體系和職業(yè)發(fā)展鏈條。針對(duì)當(dāng)前托育隊(duì)伍學(xué)歷低、體系不健全等現(xiàn)實(shí)問題，依法逐步實(shí)行托育從業(yè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，落實(shí)托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人學(xué)歷、工作經(jīng)歷等資質(zhì)要求，明確保育人員應(yīng)具有嬰幼兒照護(hù)經(jīng)驗(yàn)或相關(guān)專業(yè)背景、受過嬰幼兒保育相關(guān)培訓(xùn)和心理健康知識(shí)培訓(xùn)，細(xì)化衛(wèi)生保健人員、保安人員等崗位職責(zé)。鼓勵(lì)全職從業(yè)，提高保育人員數(shù)量和占比。建立從業(yè)人員崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)制度，加強(qiáng)崗位技能提升培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)培訓(xùn)。確保每個(gè)省份至少有1所本科高校開設(shè)托育服務(wù)相關(guān)專業(yè)，完善嬰幼兒托育專業(yè)課程體系，細(xì)化高職專業(yè)“嬰幼兒托育服務(wù)與管理”及本科專業(yè)“嬰幼兒發(fā)展與健康管理”的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課程體系、教學(xué)內(nèi)容、實(shí)踐實(shí)習(xí)要求。完善從業(yè)人員評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，暢通職業(yè)發(fā)展路徑，建立托育從業(yè)認(rèn)證培訓(xùn)體系和教研體系。

引導(dǎo)各類托育服務(wù)規(guī)范發(fā)展，破解托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊問題。建立健全托育生活、膳食管理、體格鍛煉、衛(wèi)生與消毒、常見疾病及傳染病預(yù)防與控制等工作制度，加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)科學(xué)配置和規(guī)范管理。充實(shí)生活照料、安全看護(hù)、日常膳食等保育課程內(nèi)容，提升語言、社交、生活習(xí)慣、情感熏陶等教育課程質(zhì)量，加強(qiáng)嬰幼兒身心健康、社會(huì)交往、認(rèn)知水平等方面早期發(fā)展干預(yù)。保障托育場(chǎng)地環(huán)境安全，細(xì)化全鏈條管理。落實(shí)托育機(jī)構(gòu)行業(yè)主管部門責(zé)任，引導(dǎo)各地將轄區(qū)內(nèi)托育機(jī)構(gòu)納入“四不兩直”“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督抽查范圍，切實(shí)開展合法性審查。對(duì)照《托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》等要求，在登記備案、機(jī)構(gòu)資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保育照護(hù)、衛(wèi)生保健、安全保障、環(huán)境設(shè)施、玩具材料、從業(yè)人員資質(zhì)審核等方面實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)關(guān)停整頓存在各類隱患的機(jī)構(gòu)。明確托育機(jī)構(gòu)強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，有效保護(hù)嬰幼兒合法權(quán)益。

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)托育服務(wù)工作情況的報(bào)告》顯示，截至2023年底，全國千人口托位數(shù)達(dá)到3.38個(gè)，共有托位477萬個(gè)，包含社區(qū)嵌入式托育、用人單位辦托、家庭托育點(diǎn)、托育綜合服務(wù)中心、幼兒園托班等多種模式，可提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等多種形式的服務(wù)。托育服務(wù)全職從業(yè)人員約112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，占比50.4%。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2023年全國幼兒園在托的2~3歲幼兒33.7萬人，占全國在托嬰幼兒數(shù)的15%。