作者：文 軍，系國家社科基金重大項目“新形勢下我國社會發(fā)展面臨的不確定性及其應(yīng)對機(jī)制研究”首席專家、華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心暨社會發(fā)展學(xué)院教授
隨著我國改革開放的深入推進(jìn)，超大城市逐漸成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速引擎，其自身面臨的治理難題與復(fù)雜挑戰(zhàn)也日益顯現(xiàn)。2023年底，習(xí)近平總書記在上海考察時明確強(qiáng)調(diào)，“構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體”。“城市治理共同體”不僅是一個聯(lián)結(jié)形式上的工具性共同體，更是一個具有實質(zhì)內(nèi)涵的價值性共同體。引入“服務(wù)型治理”的理念，通過構(gòu)建服務(wù)型治理共同體，可以更好地破解超大城市的治理困境，探索具有中國特色的超大城市治理新路。
服務(wù)型治理共同體的理論內(nèi)涵及其特征
“服務(wù)型治理”的理念雖非約定俗成，但也擁有較長的歷史淵源。在政府和市場之外，一些社會治理研究者們著手尋求“第三種機(jī)制”，即通過個人、組織和系統(tǒng)等各層次的合作，構(gòu)建一種“以整合為理念，協(xié)作為手段，服務(wù)為目標(biāo)”的服務(wù)型治理構(gòu)想。比如，新公共服務(wù)理論提出，政府不應(yīng)總試圖控制社會發(fā)展的方向，而是要為社會發(fā)展提供必需的公共服務(wù)。同時，政府還需要把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）適度分開。無論是在組織結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范等靜態(tài)的制度設(shè)計中，還是在行政人員的具體行動中，政府都需要發(fā)揮不同主體的作用，把回應(yīng)公眾的服務(wù)訴求作為根本目標(biāo)。因此，“服務(wù)型治理”本身就蘊(yùn)含“共同體”的價值內(nèi)核，與“治理共同體”存在天然的契合性。無論是強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”還是強(qiáng)調(diào)“共同體”，其最終指向都是“人”，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了滿足人民日益增長的美好生活需要。
“服務(wù)型治理共同體”以社會服務(wù)為前提，以多方參與為價值，以公共利益為目標(biāo)，以集體規(guī)范為保證，是為應(yīng)對日益復(fù)雜多樣的社會需求而提出的治理方案。因此，超大城市服務(wù)型治理共同體構(gòu)建的核心要義在于，通過完善的社會服務(wù)體系，以組織化方式和集體化行動來實現(xiàn)超大城市治理的效能提升。它秉承以人為本、服務(wù)為先的基本理念，將提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、實現(xiàn)公共利益最大化作為其工作的核心特征，通過服務(wù)解決社會問題，助力社會公共秩序的形成，進(jìn)而促進(jìn)社會的良性運(yùn)行與城市治理的創(chuàng)新發(fā)展，使城市治理的功能、價值和意義最終回歸到人們的日常生活中，凸顯人民性和服務(wù)性的“人本理念”。
超大城市構(gòu)建服務(wù)型治理共同體的動因
超大城市是各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險交織的場域，普遍存在人口流動性強(qiáng)但社會歸屬較弱、居住密度高但社會信任水平較低等現(xiàn)象。其自身的特征或問題癥結(jié)主要表現(xiàn)為：一方面，我國超大城市的社會治理主體與常規(guī)城市相似，主要是由政府和少量的非政府社會力量、民間組織構(gòu)成，因此存在注意力分配的階段性和服務(wù)力投入的有限性問題；另一方面，超大城市超前發(fā)育，其日常公共服務(wù)不僅要向本地戶籍居民開放，而且要兼顧規(guī)模巨大的流動人口。由此產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致超大城市的日常治理實踐面臨前所未有的難題，傳統(tǒng)的基于地域特征的城市治理手段、服務(wù)策略更是難以適應(yīng)流動性高的新要求。
本質(zhì)上，超大城市生活是超地域的流動性社會實踐過程。超大城市的發(fā)展常常會超越行政邊界，成為連續(xù)性、多功能的“跨界流動性社會”。從區(qū)域犯罪、交通擁堵到公共安全、社會輿情等，一系列的社會問題呈現(xiàn)更加顯著的跨界流動特征。因此，應(yīng)引入服務(wù)型治理思維，重構(gòu)多主體之間的協(xié)作關(guān)系。只有重構(gòu)城市治理共同體模式才能有效應(yīng)對跨界流動問題，推動超大城市從地域性治理邁向流動性治理。此外，在超大城市，傳統(tǒng)以社會成員工作分配組織化、職業(yè)固定化、身份隸屬化、居住不變化為特點(diǎn)的相對靜止的社會結(jié)構(gòu)，正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰灾鲹駱I(yè)、自由流動、身份和居住多變?yōu)樘攸c(diǎn)的動態(tài)特征。再加上超大城市內(nèi)部群體多樣，社會需求各異，以往單純依靠政府主導(dǎo)的服務(wù)模式已越來越難以作出周全回應(yīng)，“共同體”建設(shè)隨即呼之欲出。
因此，加快建設(shè)與超大城市功能定位相適應(yīng)、與人民群眾期盼相符合的服務(wù)型治理共同體，既是破解超大城市治理困境的有效路徑，也是超大城市治理體系的一次革命性重塑。相較于傳統(tǒng)的管理化理念或是“物本”思維，服務(wù)型治理共同體主張從超大城市空間的建設(shè)到城市系統(tǒng)的運(yùn)行、治理政策的制定與執(zhí)行，都要體現(xiàn)人民的主體地位，從全體人民的利益出發(fā)，讓城市治理真正為人民服務(wù)。
超大城市服務(wù)型治理共同體的建設(shè)路徑
服務(wù)型治理共同體建設(shè)的社會化活力來自人們自覺自愿的組織化行為，各種社會文化、情感與心理的認(rèn)同既是這種自覺自愿行動的精神動力，也是城市治理邁向現(xiàn)代化的動力源泉和價值追求。從這個角度看，服務(wù)型治理共同體反思了傳統(tǒng)城市治理術(shù)的技術(shù)價值預(yù)設(shè)，旨在通過治理結(jié)構(gòu)和功能的完善形成更加協(xié)調(diào)的城市環(huán)境。作為一種全新的治理思路，服務(wù)型治理共同體不僅實現(xiàn)了對城市治理價值的再反思、理論的再定位以及實踐的再建構(gòu)，也同步開啟了超大城市治理轉(zhuǎn)型的新向度。面向未來，如何將超大城市的善治理念精準(zhǔn)落地為政策并加以執(zhí)行，并在此過程中不斷滿足民眾的相關(guān)需求，成為新時代超大城市治理的重要內(nèi)容。
聚合主體利益，鞏固治理共同體的基礎(chǔ)。服務(wù)型治理共同體致力于將城市異質(zhì)性空間凝聚的分散化目標(biāo)整合成具有總體效應(yīng)的目標(biāo)體系，尋求利益的最大公約數(shù)，并取得社會公眾的信任和支持。其中，局部公共利益與個人利益之間的辯證關(guān)系構(gòu)成超大城市治理目標(biāo)設(shè)計的元問題，要防止因目標(biāo)的短期化、功利化而損害部分成員的正當(dāng)權(quán)利。
完善組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)治理共同體的能力。服務(wù)型治理共同體主張將治理的中心落在“個人—個人”“個人—組織”“組織—組織”的交互網(wǎng)絡(luò)與結(jié)構(gòu)上，以協(xié)調(diào)復(fù)雜成員的利益關(guān)系。這不同于管理思維邏輯下的機(jī)械式關(guān)系，也不同于去中心狀態(tài)下主體之間無序博弈的零和關(guān)系，而是在堅持整體最優(yōu)原則的同時，實現(xiàn)整體與局部、集體與個人、公共與私人的動態(tài)平衡，以實現(xiàn)對超大城市多元復(fù)雜現(xiàn)實的切實回應(yīng)與觀照。
優(yōu)化服務(wù)流程，強(qiáng)化治理共同體的管理。服務(wù)型治理共同體主張借助數(shù)字治理優(yōu)勢，精準(zhǔn)控制分析、決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、評估等環(huán)節(jié)，推進(jìn)超大城市公共服務(wù)的全流程管理和全要素整合。同時，從動態(tài)角度看待社會的流動性及社會問題的跨界性，突破地域性空間的邊界束縛和限制，在更加廣泛的意義上創(chuàng)造一種穩(wěn)定、公平的社會秩序。
建立系統(tǒng)思維，提升治理共同體的效能。在服務(wù)型治理共同體的視角中，超大城市的公共事務(wù)和社會問題基本上是在復(fù)雜和多維的空間下發(fā)生和型構(gòu)的，這不僅需要從整體把握、細(xì)處著眼，還需要將社會問題及公共服務(wù)放在社會系統(tǒng)的視角中加以審視，彌補(bǔ)傳統(tǒng)意義上“工具—技術(shù)性”治理的單一性缺陷。同時，不斷深化利益整合、區(qū)域協(xié)調(diào)、主體協(xié)同等體制機(jī)制層面的改革，最終形成彼此協(xié)調(diào)合作的“大治理”格局。
總之，超大城市服務(wù)型治理共同體的提出既為未來城市治理范式轉(zhuǎn)型提供了新思路，也拓展了我們對區(qū)域發(fā)展與空間秩序變革的觀察視角。通過不斷探索和實踐符合中國國情和城市特點(diǎn)的超大城市治理模式和路徑，可以更加彰顯中國城市治理的獨(dú)特優(yōu)勢和制度自信，從而為建構(gòu)中國特色城市治理自主知識體系作出積極貢獻(xiàn)。
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