作者：付子堂，系西南政法大學教授，重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員，重慶市人大法制委員會主任委員

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）在第九部分“完善中國特色社會主義法治體系”中對深化立法領(lǐng)域改革提出了新的要求，強調(diào)法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障，必須全面貫徹實施憲法，維護憲法權(quán)威，協(xié)同推進立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革，并將“深化立法領(lǐng)域改革”作為獨立一節(jié)進行系統(tǒng)部署。立法是社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，是進一步全面深化法治領(lǐng)域改革、推進中國式法治現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和題中應(yīng)有之義。

1.立法是法治建設(shè)的重要一環(huán)

立法是法治之先導(dǎo)，良法是善治之前提。1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制建設(shè)“十六字方針”，并提出：“從現(xiàn)在起，應(yīng)當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來�！�1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了刑法、刑事訴訟法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法，這就是新中國立法史上著名的“一日七法”。經(jīng)過長期努力，2011年3月，十一屆全國人大四次會議批準的全國人大常委會工作報告宣布，“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。

進入新時代，黨對立法領(lǐng)域改革不斷提出新課題、新要求。黨的十八大把法治建設(shè)擺在了更加突出的位置，強調(diào)“全面推進依法治國”，明確提出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究�！秉h的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》辟專章論述“推進法治中國建設(shè)”，明確要求：“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化�！秉h的十九大指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法�！秉h的二十大進一步強調(diào)，“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。立法是法治建設(shè)的重要一環(huán)，推動社會主義法治國家建設(shè)達到更高水平必須深化立法領(lǐng)域改革。

2.堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

《決定》第九部分專門論述“完善中國特色社會主義法治體系”，其中涉及法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關(guān)授權(quán)、批準等許多工作。深化立法領(lǐng)域改革，需要進一步加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

深化立法領(lǐng)域改革，推進高質(zhì)量立法，就要進一步完善立法工作格局，堅定不移堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，積極主動服務(wù)改革發(fā)展大局。立法工作應(yīng)當與改革工作的目標和進程相適應(yīng)，通過有效的立法為改革提供有力的法律保障與制度支持；隨著改革的深入推進，不斷調(diào)整與完善法律規(guī)范，以適應(yīng)新的社會經(jīng)濟現(xiàn)實和治理需求。

各級立法機關(guān)應(yīng)加強對黨中央改革決策和部署安排的立法研究，及時并善于把“黨言黨語”轉(zhuǎn)化為“法言法語”，及時并善于從立法角度貫徹落實黨的方針政策，做到改革和法治相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)，及時將改革成果上升為法律制度，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。

地方立法機關(guān)在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)方面，應(yīng)圍繞中央的改革部署，圍繞地方黨委的中心工作，堅持高站位謀劃、高起點部署、高質(zhì)量推動，認真謀劃立法項目，在大局中找準定位，切實做到從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局。地方立法機構(gòu)在發(fā)揮主導(dǎo)作用方面，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，善于以法治方式積極尋求解決改革堵點難點的制度路徑，聚焦“小切口、大場景”，注重從老百姓急難愁盼中找準通過立法推動改革的發(fā)力點和突破點，采取“小快靈”立法、核心條款修訂等多種方式完善現(xiàn)有地方性法規(guī)。

3.深入推進科學立法、民主立法、依法立法

《決定》提出，統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學習時強調(diào)：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量�！鄙罨�立法領(lǐng)域改革，推進高質(zhì)量立法，必須深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，以良法促進發(fā)展、保障善治。

科學立法、民主立法、依法立法，是開展新時代立法工作必須遵循的基本原則，是牢牢把握立法發(fā)展方向、實現(xiàn)法律價值、完善法律體系的重要途徑。應(yīng)當將科學立法、民主立法、依法立法的原則要求體現(xiàn)在立法工作的方方面面。以立法規(guī)劃為例，堅持立法決策與改革決策相互促進、精準銜接，善于提早謀劃，統(tǒng)籌研究哪些法規(guī)項目可以推動生成為改革項目，在需求挖掘和項目生成上爭取主動，多從立法層面推出一些民生所急、民心所向的改革舉措�？傊�，必須抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，強調(diào)立法過程的充分調(diào)研與科學論證，確保法律條文符合實際需要；深入推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，全面審視與評估現(xiàn)有法律體系，提高立法及時性與響應(yīng)能力，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

4.深化立法內(nèi)容和立法程序改革

深化立法領(lǐng)域改革，推進高質(zhì)量立法，要求在立法內(nèi)容上注重加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域創(chuàng)制性立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，不斷推動法律體系的現(xiàn)代化與國際化，以適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展需求。習近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學習時指出，“要加強國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險等重要領(lǐng)域立法，加快數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等領(lǐng)域立法步伐，努力健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”�！稕Q定》強調(diào)加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，并明確提出了一些重要立法修法任務(wù)，包括制定民營經(jīng)濟促進法、金融法、民族團結(jié)進步促進法，出臺反跨境腐敗法，完善監(jiān)督法，修改監(jiān)察法，編纂生態(tài)環(huán)境法典。因此，深化立法內(nèi)容方面改革，要積極回應(yīng)、落實相關(guān)重要會議的精神。

在深化立法內(nèi)容的改革中，應(yīng)當重點做到：第一，立法應(yīng)當倡導(dǎo)和弘揚社會主義核心價值觀，做到法治與德治的有機統(tǒng)一，通過法律手段促進各民族的交往與融合，形成共同的價值追求與行為規(guī)范，鑄牢中華民族共同體意識；第二，立法應(yīng)當從當前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況出發(fā)，與全面深化改革步伐相一致，以支持和促進改革目標的實現(xiàn)；第三，立法應(yīng)當科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責任，確保這些規(guī)定保護個人和組織的合法權(quán)益，確保其權(quán)力行使和責任承擔符合國家治理的需要與公眾的期望。

深化立法領(lǐng)域改革，推進高質(zhì)量立法，在立法程序上要求健全完善提高立法質(zhì)效制度機制，優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。一方面，根據(jù)我國立法法有關(guān)“立法應(yīng)當堅持和發(fā)展全過程人民民主”的要求，通過建立基層立法聯(lián)系點、網(wǎng)絡(luò)征求意見等方式，加強立法與社會的有機聯(lián)系，擴大公眾有序參與，創(chuàng)新公眾參與立法方式；另一方面，明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止越權(quán)立法以及部門利益、地方保護主義法律化。

在深化立法內(nèi)容與程序方面改革中，現(xiàn)實存在的一個工作難點是如何平衡好地方立法“不抵觸”原則和地方創(chuàng)制性立法之間的關(guān)系。我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制，“不抵觸”是地方立法的底線，地方立法既不得與上位法的規(guī)定相沖突，也不得與上位法的精神和基本原則相違背。而地方立法“創(chuàng)制性”則天然要求對國家和地方?jīng)]有立法的事項或者地方事務(wù)進行制度創(chuàng)新。隨著中國特色社會主義法律體系的形成與不斷完善，國家法律對各個領(lǐng)域的覆蓋面越來越廣、精細化程度越來越高，除了一些區(qū)域性國家政策、地理區(qū)位、民族宗教等極具地方特色的問題之外，留給地方創(chuàng)制性立法的空間已然非常有限。應(yīng)當堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，兼顧“不抵觸”原則和創(chuàng)制性立法，嚴格遵循立法程序、嚴守立法權(quán)限，切實避免越權(quán)立法、重復(fù)立法、盲目立法。

5.深化區(qū)域協(xié)同立法改革

深化立法領(lǐng)域改革，推進高質(zhì)量立法，要求探索區(qū)域協(xié)同立法，整合區(qū)域制度供給，建立健全相對統(tǒng)一、銜接、穩(wěn)定的法律法規(guī)制度，以立法方式有效破解區(qū)域發(fā)展中的共性問題，進而推動區(qū)域資源和優(yōu)勢高效整合，形成公平、協(xié)調(diào)、開創(chuàng)、共贏的發(fā)展格局。

黨的二十大報告將推動西部大開發(fā)形成新格局、推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展、推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等列入國家重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，擘畫了中國式現(xiàn)代化宏大場景下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的美好藍圖。法治是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，立法對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著不可或缺的引領(lǐng)和推動作用。2023年修改的立法法對此作出積極回應(yīng)，其第83條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施�！�

新時代新征程，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探索區(qū)域協(xié)同立法，是新發(fā)展階段對法治建設(shè)的新要求。部分省區(qū)市在區(qū)域協(xié)同立法的探索實踐中，已形成了可供借鑒的經(jīng)驗做法，如京津冀、長三角、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、粵港澳大灣區(qū)等地通過不斷探索實踐，協(xié)同立法逐步實現(xiàn)由“松散型協(xié)同”向“緊密型協(xié)同”、由“機制建設(shè)協(xié)同”向“具體項目協(xié)同”、由“單一立法項目協(xié)同”向“全方位協(xié)同”的轉(zhuǎn)變。但在深化推進協(xié)同立法過程中，也面臨一些亟待解決的現(xiàn)實難題，如協(xié)同立法數(shù)量相對較少、協(xié)同立法領(lǐng)域有待拓寬、協(xié)同立法機制有待健全、協(xié)同立法載體有待拓展，等等。正是基于上述情況，《決定》明確提出，“探索區(qū)域協(xié)同立法”。在地方立法實踐中，如何進一步優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法的路徑、模式、機制、方式、項目等，需要堅持守正創(chuàng)新，不斷克服解決現(xiàn)實難題，以實實在在的協(xié)同立法成果推動區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

總之，深化立法領(lǐng)域改革，推進高質(zhì)量立法，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實習近平法治思想，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅定法治自信，以高質(zhì)量立法的實際成效推進中國式現(xiàn)代化，彰顯我國法治大國形象，為進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化提供有力法治保障。