南京市社會科學(xué)院朱未易主持完成的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“法治中國視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：14BFX006），最終成果為同名專著。課題組成員有：李小紅、李祎恒、程圓健等。

一  研究的目的和意義

通過對法治中國視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究，達(dá)到揭示地方法治建設(shè)是什么、為什么和做什么的目的；以體現(xiàn)地方法治建設(shè)對于保障和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)穩(wěn)定和諧發(fā)展，完善和提高地方立法、行政和司法的水平和質(zhì)量，構(gòu)建和形成地方黨委、政府、公民以及其他組織在社會治理法治化過程中的合作共治格局，回應(yīng)和滿足地方廣大人民群眾對法治建設(shè)服務(wù)民生和保障民生需求的價(jià)值和意義。

二  成果的主要內(nèi)容

（一）主要內(nèi)容該成果共分九章，包含地方法治建設(shè)的宏觀視野、實(shí)踐探索、結(jié)構(gòu)功能、縱橫關(guān)系、公民參與、監(jiān)測體系，以及城管執(zhí)法、公建項(xiàng)目和人戶分離三個地方治理法治化的典型案例研究，總計(jì)30余萬字。涉及相關(guān)分析數(shù)據(jù)500余組、梳理法規(guī)與政策制度100余條。

該成果的主要內(nèi)容在七個層面上展開。

一是將地方法治建設(shè)放到法治中國建設(shè)的宏觀視野中進(jìn)行考察，在對法治中國概念及其系統(tǒng)建構(gòu)進(jìn)行學(xué)術(shù)和政治層面整理的基礎(chǔ)上，討論地方法治建設(shè)在法治中國建設(shè)的地位與方位，以及法治中國建設(shè)對地方法治建設(shè)的影響。

二是對我國當(dāng)下地方法治建設(shè)實(shí)踐的現(xiàn)狀和模式進(jìn)行系統(tǒng)梳理和歸納，在檢視地方法治建設(shè)問題和進(jìn)行全國十大城市公眾滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)分析評估的實(shí)證基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化地方法治建設(shè)的操作路徑。

三是對地方法治建設(shè)的結(jié)構(gòu)功能進(jìn)行探討，分別就地方法治建設(shè)的理念、制度、行為、能力和機(jī)制等五大體系進(jìn)行學(xué)理層面的解析。

四是對地方法治建設(shè)的縱橫向關(guān)系進(jìn)行探討，分別就我國地方權(quán)力配置、央地縱向關(guān)系和地地橫向關(guān)系進(jìn)行學(xué)術(shù)述評，并以美國為例進(jìn)行域外考察，在此基礎(chǔ)上提出我國央地關(guān)系與地地關(guān)系的法治化進(jìn)路。

五是對地方法治建設(shè)的公民參與進(jìn)行探討，在分析公民參與權(quán)利的正當(dāng)性和合法性理念基礎(chǔ)上，就公民參與的特征和公民參與的認(rèn)知進(jìn)行社會問卷調(diào)查與分析，提出了公民參與地方法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

六是對地方法治建設(shè)的監(jiān)測指標(biāo)體系進(jìn)行探討，在分析地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的背景和可能性基礎(chǔ)上，提出了監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和方式，并設(shè)計(jì)了一個具有很強(qiáng)實(shí)踐性和可操作性的地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)模型。

七是對涉及地方法治建設(shè)的城市管理執(zhí)法體制改革、公共工程建設(shè)項(xiàng)目的信息公開與民主監(jiān)督機(jī)制，以及城市人戶分離現(xiàn)象與治理等三個不同層面的典型案例進(jìn)行研究，并提出了相應(yīng)的對策建議與完善方案。

（二）主要觀點(diǎn)

（1）法治中國建設(shè)將決定并深刻地影響著地方法治建設(shè)的方向、內(nèi)容和進(jìn)程，并深刻影響著地方治理法治化的理念、思維和方式，地方法治建設(shè)也應(yīng)該在法治中國的概念統(tǒng)領(lǐng)、重大任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)下有序推進(jìn)。另外，地方法治建設(shè)將為法治中國建設(shè)提供最重要的動力、最前沿的場域、最直接的體現(xiàn)、最生動的樣本、最典型的實(shí)踐。

（2）中國地方法治建設(shè)的實(shí)踐模式大致可以分為體制回應(yīng)型、先行先試型與自生自發(fā)型三種，體制回應(yīng)型地方法治建設(shè)實(shí)踐模式以中央號召與地方回應(yīng)的央地互動形式展開，先行先試型地方法治建設(shè)實(shí)踐模式以地方主動探索創(chuàng)新的主動形式展開，而自生自發(fā)型地方法治建設(shè)實(shí)踐模式以地方基層治理鄉(xiāng)規(guī)民約的自治形式展開。

（3）地方法治建設(shè)的可能性與正當(dāng)性來源于兩個層面的構(gòu)建維度：國家法治建設(shè)的統(tǒng)一性要求，以及地方知識的區(qū)域性影響。因此，法治中國的實(shí)現(xiàn)既需要國家層面的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方層面在法治國家建設(shè)的統(tǒng)一原則和憲法法律框架下發(fā)揮能動作用和首創(chuàng)精神。

（4）地方法治的文化樣態(tài)、規(guī)則體系、治理行為構(gòu)成了國家法治思維、制度和方式的基礎(chǔ)，但是這并不妨礙地方法治與國家法治的統(tǒng)一性和一致性，地方法治與國家法治是特殊與普遍、個別與一般、差異與普適、具體與抽象、多元與統(tǒng)一的辯證性、關(guān)聯(lián)性的互動和互恰的發(fā)展過程；從地方知識的視角來看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成機(jī)理，以及地方法治的傳統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、個殊性、具體性和多元性特征，也會有助于深入研究地方風(fēng)俗和習(xí)慣如何影響地方的制度創(chuàng)新；地方法治的建設(shè)和創(chuàng)新過程中應(yīng)該充分尊重地方知識，使得普遍主義與特殊主義的法律文化、國家中心主義與地方中心主義的法治文化都能夠在辯證中互動和融合。

（5）“良法善治”應(yīng)該成為地方法治建設(shè)的新型模式，通過還政于民、還權(quán)于民，發(fā)揮人民主體性作用，實(shí)現(xiàn)地方法治的根本轉(zhuǎn)型；從“良法”到“善治”的過程實(shí)際上應(yīng)該是一個賦權(quán)于民的過程，即賦予人民地方治理立良法之權(quán)，賦予人民地方治理參與之權(quán)，賦予人民地方治理監(jiān)督之權(quán)，同時也賦予人民地方治理評價(jià)之權(quán)。

（6）地方法治建設(shè)中的軟法功能應(yīng)該體現(xiàn)在多元主體通過軟法平等參與地方治理，政府通過軟法購買地方治理公共服務(wù)，通過軟法化解地方治理矛盾與沖突。

（7）地方法治建設(shè)的多方主體共治行為既是一種利益博弈行為，又是一種協(xié)商合作行為，還是一種共同建設(shè)行為，也是一種共享成果的行為，體現(xiàn)了這種共治行為經(jīng)歷了共商—共融—共建—共管—共擔(dān)—共享的社會治理法治化的過程與狀態(tài)。

（8）面對地方治理的各種挑戰(zhàn)，亟待提升地方法治建設(shè)的法治思維能力、法治規(guī)制能力、法治解紛能力和法治創(chuàng)新能力。

（9）央地關(guān)系應(yīng)該是法治化的關(guān)系，地方權(quán)力的設(shè)定必須要有法律的規(guī)定與授權(quán)，任何政策制度的設(shè)計(jì)或設(shè)定都不具有正當(dāng)性和合法性；地地關(guān)系法治化的核心是地方或區(qū)域相互之間的經(jīng)濟(jì)、社會與文化等的聯(lián)合，特別是跨省市級行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與合作也應(yīng)該是法治化的關(guān)系。

（10）提出構(gòu)建我國地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系，是為了對地方法治建設(shè)的能力與狀況進(jìn)行動態(tài)和靜態(tài)的觀察與檢視，也是在為法治評估提供全方位的數(shù)據(jù)支撐和基礎(chǔ)條件，也為了使當(dāng)前全國各地的法治評估能夠從主觀主義和形式主義的亂象中解脫出來，同時也想嘗試能夠?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)尋找一條更具科學(xué)與理性的評估方法與路徑。

（三）對策建議

（1）地方法治建設(shè)的實(shí)踐需要在推進(jìn)國家頂層制度設(shè)計(jì)、重塑政府與社會的關(guān)系、激活多元主體有序參與、基層治理創(chuàng)新方式導(dǎo)入、強(qiáng)化公眾評價(jià)關(guān)鍵環(huán)節(jié)等實(shí)踐操作路徑上進(jìn)行完善和優(yōu)化。

（2）從地方法治建設(shè)的操作層面來看，應(yīng)該跳出體制內(nèi)思維，將體制外有利于法治建設(shè)的力量和資源調(diào)動起來形成建設(shè)的合力，形成以政府服務(wù)型行政為主導(dǎo)，以公民、法人和其他社會組織自治為主體，以政府、公民、法人和其他社會組織共治為創(chuàng)新治理理念與路徑的，體制內(nèi)和體制外多元協(xié)同的地方治理法治化的格局和行為模式。

（3）地方法治建設(shè)亟待構(gòu)建六大機(jī)制：物本向人本轉(zhuǎn)型的能動機(jī)制、官本向民本轉(zhuǎn)型的主體機(jī)制、政策向法制轉(zhuǎn)型的規(guī)則機(jī)制、無限向有限轉(zhuǎn)型的分擔(dān)機(jī)制、封閉向開放轉(zhuǎn)型的陽光機(jī)制、局部向系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的協(xié)同機(jī)制。

（4）央地關(guān)系與地地關(guān)系的法治化實(shí)現(xiàn)路徑：明確央地與地地立法權(quán)的職責(zé)權(quán)限、推進(jìn)中央與地方行政權(quán)的事權(quán)改革、理順中央與地方司法權(quán)的相互關(guān)系。

（5）地方法治建設(shè)公民參與的實(shí)現(xiàn)路徑：構(gòu)建規(guī)范的參與制度系統(tǒng)、構(gòu)建充分的參與披露機(jī)制、構(gòu)建有效地參與評估機(jī)制、構(gòu)建良好的參與生態(tài)機(jī)制。

（6）構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系：首先，在構(gòu)建思路上，構(gòu)建一個不依賴于主觀判斷或自我評判的客觀性測量體系，試圖通過讓數(shù)據(jù)說話來反映各地法治建設(shè)的真實(shí)狀況和趨勢，因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標(biāo)要能夠體現(xiàn)事實(shí)的客觀性和真實(shí)性，監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標(biāo)項(xiàng)目可以進(jìn)行人為設(shè)定，但是所獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)是不能夠進(jìn)行人為設(shè)定的，其客觀性也無法改變，構(gòu)建這些監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)要能夠較為全面地體現(xiàn)一個地方的法治建設(shè)狀況，因此，一是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的可能性和正當(dāng)性；二是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的必要性和重要性；三是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的實(shí)用性和再現(xiàn)性，一套地方法治監(jiān)測指標(biāo)體系可以適用于全國各個地方的法治建設(shè)評估，并可以重復(fù)應(yīng)用。其次，在數(shù)據(jù)獲取上，應(yīng)該全面構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測大數(shù)據(jù)體系，充分發(fā)揮法治大數(shù)據(jù)的支持功能，將“地方法治”與“數(shù)字法治”緊密連接，將大數(shù)據(jù)運(yùn)用貫穿于地方法治建設(shè)過程之中，創(chuàng)新法治建設(shè)的戰(zhàn)略布局。最后，在框架結(jié)構(gòu)上，通過對全國各地法治建設(shè)評價(jià)指標(biāo)或考核辦法的梳理、歸納與分析，建立比較完善的具有覆蓋功能的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標(biāo)，該監(jiān)測模型的框架結(jié)構(gòu)包括了7大類、33小類、253項(xiàng)、1157個數(shù)據(jù)指標(biāo)，并貫徹基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)與專門性數(shù)據(jù)相結(jié)合、定量數(shù)據(jù)與定性數(shù)據(jù)相結(jié)合、宏觀性數(shù)據(jù)與微觀性數(shù)據(jù)相結(jié)合的構(gòu)成原則。

（7）“城市管理執(zhí)法體制改革案例研究”的對策與建議：一是制度供給——進(jìn)一步完善城市管理執(zhí)法的規(guī)則體系，諸如加快制定省級層面城市管理執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章、加快制定各省轄市城市管理執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章、加快制定省轄市城市管理執(zhí)法的清單制度及其規(guī)范性文件；二是系統(tǒng)優(yōu)化——進(jìn)一步完善城市管理執(zhí)法的結(jié)構(gòu)體系，諸如完善城市管理執(zhí)法的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、完善城市管理執(zhí)法的職權(quán)配置、完善城市管理執(zhí)法的主體整合、完善城市管理執(zhí)法的范圍設(shè)定、完善城市管理執(zhí)法的模式；三是機(jī)制創(chuàng)新——進(jìn)一步完善城市管理執(zhí)法的運(yùn)行體系，諸如建立城市管理執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的開放機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的程序機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的提質(zhì)機(jī)制、建立城市管理執(zhí)法的評價(jià)機(jī)制。

（8）“公建項(xiàng)目信息公開與民主監(jiān)督機(jī)制案例研究”的對策與建議：一是完善信息公開與民主監(jiān)督的制度建設(shè)；二是實(shí)現(xiàn)信息公開與民主監(jiān)督的宏觀機(jī)制；三是保障信息公開與民主監(jiān)督的公眾參與；四是強(qiáng)化信息公開與民主監(jiān)督的資源整合。

（9）“人戶分離人口現(xiàn)象與治理案例研究”的對策與建議：一是更新治理觀念與治理策略，認(rèn)識新時期特大城市發(fā)展中的人戶分離普遍現(xiàn)象；二是運(yùn)用法治思維與法治方式，應(yīng)對新時期特大城市發(fā)展中的人戶分離現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)；三是構(gòu)建信息平臺與預(yù)警機(jī)制，預(yù)防新時期特大城市發(fā)展中的人戶分離治理風(fēng)險(xiǎn)。

三  成果的主要價(jià)值

該成果的學(xué)術(shù)與應(yīng)用價(jià)值體現(xiàn)在：一是在學(xué)術(shù)層面，通過理論研究，進(jìn)一步闡釋和論證地方法治建設(shè)作為一個相對于國家法治建設(shè)的概念，在理念體系、制度體系、行為體系、能力體系和機(jī)制體系等結(jié)構(gòu)功能中的基本原理和理論預(yù)設(shè)，為地方法治建設(shè)作為一個確定性和實(shí)踐性概念提供了學(xué)術(shù)理論層面的觀照。二是在應(yīng)用層面，通過大量的和階段性實(shí)證研究或案例研究，進(jìn)一步揭示和概括我國地方法治建設(shè)的不同形態(tài)與類型，并以這些實(shí)踐性研究為基礎(chǔ)，通過法學(xué)社會學(xué)分析方法以及數(shù)據(jù)分析和模型設(shè)計(jì)，建構(gòu)了一個結(jié)構(gòu)完整、指標(biāo)真實(shí)、選擇優(yōu)化、利于操作、公正有效的地方法治建設(shè)監(jiān)測指標(biāo)體系模型，對于真實(shí)和客觀評估地方法治建設(shè)的質(zhì)量和水平提供了測量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)尺度。