西南政法大學(xué)周振超主持完成的國家社會科學(xué)基金項目“提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計研究”（項目批準(zhǔn)號為：14XZZ009），最終成果為同名專著。課題組成員有：劉元賀、商愛玲、李英、孟威、陸楊潔、金燦燦、李玉運。

一  研究的目的和意義

預(yù)算是財政的核心。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在長期跟蹤研究的基礎(chǔ)上，該成果以提升地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力為研究對象，力圖歸納健全人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的經(jīng)驗、教訓(xùn)和一些規(guī)律性的內(nèi)容。

提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力是完善人民代表大會制度的有效途徑，也是中國政治發(fā)展和法治中國建設(shè)的“生長點”�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”。為落實黨中央決策部署，各級人大努力推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的理論和實踐創(chuàng)新，推動對預(yù)決算全口徑的審查和監(jiān)督。經(jīng)過若干年的積極努力，如果能通過穩(wěn)健的方式建立起公開、透明、負(fù)責(zé)任、受監(jiān)督的公共預(yù)算制度，將成為我們這個時代最偉大的進(jìn)步之一。

二  成果的主要內(nèi)容

近年來，各地人大在推動政府預(yù)算公開、實行人大和政府共享財政信息、完善初步審查環(huán)節(jié)、改善預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面邁出堅實的步伐，法治建設(shè)、審計監(jiān)督工作呈現(xiàn)新氣象。同時也要看到，同“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的要求相比，目前還存在部分法律條文虛置、人大預(yù)算監(jiān)督能力不強、相當(dāng)一部分地方人大無法實質(zhì)性審查政府賬本等問題。

人大監(jiān)督政府預(yù)算不僅僅是人大和政府之間的關(guān)系，也是國家治理體系各主要主體之間的關(guān)系。提升人大的預(yù)算監(jiān)督能力涉及國家治理體系中各權(quán)力結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的重構(gòu)，是一個長期的過程，需要堅持以時間換空間的思路。人大在監(jiān)督政府“錢袋子”方面是否有效、有為和有位，取決于人大在政治生活中的總體定位、法律規(guī)則、預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、人大監(jiān)督手段和方式、人大自身的組織和監(jiān)督能力等諸多因素。

一個完整的政府預(yù)算流程包括預(yù)算編制—預(yù)算審查和批準(zhǔn)—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算調(diào)整—決算等五個主要環(huán)節(jié)。提升地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力要緊緊圍繞上述五個環(huán)節(jié)展開，同時發(fā)力，但在不同環(huán)節(jié)又有所側(cè)重。

（一）完善預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、建立健全法律法規(guī)制度

（1）黨中央重視和地方黨委支持。地方政府預(yù)算監(jiān)督所取得的進(jìn)展，主要得益于黨中央的重視。黨領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)算監(jiān)督，是預(yù)算監(jiān)督中最基本的一對關(guān)系。預(yù)算監(jiān)督中涉及的幾乎所有關(guān)系都是這一關(guān)系的展開。黨委重視和支持是落實人大預(yù)算權(quán)力和提升預(yù)算監(jiān)督能力的最重要的政治保障。

（2）建立健全預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī)制度。為貫徹落實中央決策和預(yù)算法，需要在預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整等各個環(huán)節(jié)明晰各行動主體的行為準(zhǔn)則。在完善初步審查機(jī)制、人大代表可以提出本級預(yù)算草案修正案、推動預(yù)算公開、保證人大有足夠的審查時間、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等多個方面取得突破性進(jìn)展。

（3）以預(yù)算機(jī)制調(diào)整推動人大預(yù)算監(jiān)督能力提升。預(yù)算監(jiān)督的本質(zhì)是政治。提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力一個可行的目標(biāo)是爭取黨委重視和政府尊重、在政府部門預(yù)算中樹立權(quán)威。人大監(jiān)督政府預(yù)算不是為監(jiān)督而監(jiān)督，目的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。人大和政府總體上是相互配合、相互支持、相互理解的關(guān)系。人大預(yù)算監(jiān)督的角色定位是寓支持于監(jiān)督。

地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)有效運轉(zhuǎn)，重要的是利用已有的制度空間進(jìn)行創(chuàng)新，不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，用機(jī)制創(chuàng)新和一個個具體的行動推動預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整。從1999年預(yù)算改革開始，“錢袋子”權(quán)力開始興起，預(yù)算過程中各個參與者的權(quán)力關(guān)系不斷被重構(gòu)。這既是制度安排的結(jié)果,更是行為實踐的結(jié)果，是通過一個又一個對具體機(jī)制的探索和完善所實現(xiàn)的。提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的可行思路是，繼續(xù)沿著以機(jī)制調(diào)整促進(jìn)體制變革的實踐路徑，通過健全監(jiān)督機(jī)制、做實監(jiān)督程序、改進(jìn)監(jiān)督方式、規(guī)范權(quán)力關(guān)系，因時而變、隨事而制，通過一個個微小調(diào)整、點滴改良，不斷增強人大監(jiān)督的剛性力。

（4）地方人大在預(yù)算監(jiān)督方面的探索有賴于全國人大給予指導(dǎo)和支持。否則，地方人大自主創(chuàng)新的積極性和持續(xù)性很難保證。

（二）完善人大的工作機(jī)制

（1）改進(jìn)地方人民代表大會的工作流程。將預(yù)算報告從書面報告回歸口頭報告；政府部門提交的預(yù)算要加上詳細(xì)的說明，方便人大代表審議；在人代會期間，更好地收集整理和匯總各代表團(tuán)的意見。

（2）完善預(yù)算報告審議表決的程序。在人代會期間，人大代表審議預(yù)算的時間短是不爭的事實。人大代表在會議期間看懂和看完預(yù)算材料，并提出有針對性的審查意見，幾乎不可能。但是，再增加審議時間的空間不大。即使增加一天，面對專業(yè)性很強的預(yù)算報告，多數(shù)人大代表還是很難提出高質(zhì)量的審議意見。因此，可以改變的是監(jiān)督方式、批準(zhǔn)程序等。例如，對重大項目實行分項表決；引入審議辯論的程序。改變四本預(yù)算一起打捆表決的批準(zhǔn)程序，四本預(yù)算逐個進(jìn)行表決。

（3）提高人大代表的預(yù)算監(jiān)督能力。在初審環(huán)節(jié)，盡可能安排更多的人大代表參與初審；在大會期間，更好地吸收人大代表的審議意見；舉辦人大代表預(yù)算審查專題培訓(xùn)班；組織人大代表與財政部門交流互動；利用微信群等手段定期向人大代表推送有關(guān)預(yù)算的信息和資料，在人大代表中普及預(yù)算審查和批準(zhǔn)的知識；擴(kuò)大財經(jīng)委和預(yù)算工委的規(guī)模并提升其專業(yè)能力。

（4）進(jìn)行跟蹤問效，改變“文來文往”的現(xiàn)象。建立二次審議、滿意度測評等制度。

（5）加強人大財經(jīng)委（常委會預(yù)算工委）與人大各專門委員會、政府財政部門和審計部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；改進(jìn)人大審議意見的反饋機(jī)制。

（6）通過充實預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的力量、提高專門委員會的專業(yè)能力、完善協(xié)調(diào)機(jī)制等各種方式提高監(jiān)督績效�？淳o“錢袋子”是一項專業(yè)性、法律性很強的工作，需要專業(yè)人才承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)。第一，提高人大財經(jīng)委、人大常委會預(yù)算工委人員的專業(yè)能力，選拔專門人才充實到預(yù)算工委隊伍，對現(xiàn)有預(yù)算工作人員和人大代表定期舉辦培訓(xùn)班。第二，繼續(xù)加大力度購買第三方服務(wù)，有條件的地方建立預(yù)算監(jiān)督智庫。第三，加大調(diào)研力度。有效監(jiān)督政府預(yù)算的基礎(chǔ)是人大熟悉預(yù)算工作和實際情況，財經(jīng)委、預(yù)算工委要進(jìn)行多層次、多樣化的周密調(diào)研，掌握現(xiàn)實情況尤其是第一手材料。第四，增加駐會人員的比例結(jié)構(gòu)，提高財經(jīng)委和預(yù)算工委的履職能力。

（7）加強人大干部與其他系統(tǒng)的交流，既要調(diào)入也要調(diào)出，進(jìn)而增強人大工作的活力。

（8）充分發(fā)揮人大代表和各專門委員會的作用。第一，在初審環(huán)節(jié)盡可能安排更多的人大代表參與初審；在大會期間，更好地吸收人大代表的審議意見�！罢f了也白說”的現(xiàn)象主要是缺乏人大代表意見的反饋處理機(jī)制。人大代表審議預(yù)算報告的意見具有法律性，對其審議意見應(yīng)該有一個完備的處理機(jī)制和工作流程。做好各組發(fā)言和審議意見的歸納整理，對人大代表在大會期間的發(fā)言，逐條進(jìn)行書面答復(fù)。第二，人大初審政府預(yù)算時，邀請相關(guān)專門委員會參加并發(fā)表意見，預(yù)算編制部門做匯報，邀請預(yù)算資金相關(guān)方共同審議。通過面對面的溝通、交流，促進(jìn)預(yù)算民主。地方人大各專門委員會每個季度分析形勢，形成建議，把每個委員的發(fā)言匯總交給政府，助力政府工作。第三，提高人大代表和常委會組成人員的發(fā)言質(zhì)量。發(fā)言要肯定成績和指出問題相結(jié)合，能夠提出自己獨到的見解。

（9）“有效果比有道理更重要”，監(jiān)督地方政府預(yù)算關(guān)鍵是要提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。擴(kuò)大對地方政府預(yù)算審查范圍、提升審查的廣度和深度，一個可行的思路是在技術(shù)手段上多下些功夫，充分激活和開發(fā)已有的制度安排和法律規(guī)則。利用互聯(lián)網(wǎng)增強人大預(yù)算監(jiān)督工作的效能和力度是近年來的一個亮點性工作。

（三）加大預(yù)算公開的力度

提高地方政府預(yù)算透明度、加大公開力度是建立負(fù)責(zé)任政府的關(guān)鍵。

（1）人大督查政府建立專門的網(wǎng)站，向公眾提供在線訪問收入、支出、預(yù)算等信息提高財政透明度。進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開。在人大網(wǎng)站上統(tǒng)一公布除涉密單位外的所有政府部門預(yù)算。每一財政年度都提供詳細(xì)的收入和撥款支出表格。

（2）建立政府財務(wù)報告制度，是建設(shè)透明政府、法治政府的需要。人大能夠掌握政府的收入、支出、負(fù)債、資產(chǎn)等各方面的情況，利于監(jiān)督。

（3）人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合。鼓勵群眾通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提問，鼓勵媒體通過現(xiàn)場報道、網(wǎng)絡(luò)直播等方式進(jìn)行報道。

（4）在人代會審議預(yù)算報告時，允許感興趣的公眾列席。對政府預(yù)算的監(jiān)督不能僅靠事后的法律追責(zé)，還要有廣泛的公眾參與。在政府與民眾的互動中增進(jìn)相互理解。開門編預(yù)算，在預(yù)算初審環(huán)節(jié)，盡可能多地征求人大代表和社會公眾的意見，或者組織部分人大代表進(jìn)行預(yù)算初審。

（5）認(rèn)真聽取政協(xié)委員的意見。具體方式是，政協(xié)會議秘書處收集意見后集中向代表大會秘書處反饋。

三  成果的主要價值

該成果從地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的實踐中提煉有價值的概念和分析框架，了解現(xiàn)實制度安排和政治現(xiàn)象背后的主要制約因素，進(jìn)而揭示中國地方政治的內(nèi)在邏輯，形成基于中國經(jīng)驗的本土理論。

（1）運用“整體（宏觀）—結(jié)構(gòu)（中觀）—個體（微觀）”三層次分析方法，立體式地開展研究。這一研究思路有利于預(yù)算監(jiān)督研究從偏重“宏大敘事”的“大政治”研究向功能性問題研究轉(zhuǎn)型。

（2）拓展了已有的研究范圍和研究主題。在研究角度上，突破現(xiàn)有的權(quán)力視角和體制分析，走向另外一個重要的領(lǐng)域——預(yù)算監(jiān)督能力研究。

（3）在研究內(nèi)容上，較為全面、系統(tǒng)地研究地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力。目前，鮮有系統(tǒng)研究地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的成果�，F(xiàn)有的人大預(yù)算監(jiān)督能力的研究主要是人大作為一個整體，考察其與政府互動關(guān)系，本成果以地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力為研究對象，是中國政府與政治研究的細(xì)化、深化和具體化。