作者系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新出簡(jiǎn)牘與秦漢縣制研究”負(fù)責(zé)人、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)學(xué)院教授

縣制是中國(guó)地方行政的基礎(chǔ)構(gòu)成，也是中國(guó)政治文明的重要內(nèi)容。受限于傳世記載之簡(jiǎn)略，我們對(duì)中國(guó)古代縣制的發(fā)展易形成由簡(jiǎn)而繁、由粗而精、由低而高的線性認(rèn)知。然而，進(jìn)入歷史的具體情境，一個(gè)有趣的問(wèn)題就會(huì)呈現(xiàn)：中國(guó)歷代王朝對(duì)地方行政的評(píng)價(jià)中，往往“厚古薄今”，推重“漢制”?，F(xiàn)代學(xué)者嚴(yán)耕望在經(jīng)過(guò)系統(tǒng)細(xì)致的研究之后也得出相近結(jié)論。他在《中國(guó)政治制度史綱》中對(duì)“漢代地方行政制度之優(yōu)點(diǎn)”多有闡述，并稱“歷代地方吏治當(dāng)以兩漢最為優(yōu)良，此千古定論，無(wú)人否認(rèn)者”，“凡此種種，皆足說(shuō)明漢代地方吏治之優(yōu)美所以卓絕千古，非偶然也”。今人研究與古人認(rèn)知匯聚，指向同一早期時(shí)代，恐非偶然，是值得深究的學(xué)術(shù)論題。得益于不斷涌現(xiàn)的新出簡(jiǎn)牘，切實(shí)說(shuō)明漢代縣制的特征成為可能。不僅如此，我們還進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，漢制淵源所在的秦代縣制已展現(xiàn)出頗為成熟完備的面貌，為以往所未知。這些對(duì)于重新定位中國(guó)古代官僚制與地方行政的初始特征及其變遷線索，頗有裨益。

曹、官兩分與秦縣的組織形態(tài)

里耶秦簡(jiǎn)《遷陵吏志》(簡(jiǎn)7-67+9-631紅外線)作者\(yùn)供圖

過(guò)去一般認(rèn)為，秦漢縣制發(fā)展至漢武帝時(shí)期逐步成熟，主要標(biāo)志是縣廷開(kāi)始設(shè)置諸曹掾史，呈現(xiàn)分曹治事的樣貌特征。關(guān)于這一點(diǎn)，前輩學(xué)者如嚴(yán)耕望、陳夢(mèng)家等人將其稱為“列曹”或“諸曹”。睡虎地秦簡(jiǎn)發(fā)現(xiàn)后，戰(zhàn)國(guó)至秦代的地方政府一度設(shè)置過(guò)不少“嗇夫”類(lèi)職官，開(kāi)始受到關(guān)注。后有學(xué)人將嗇夫所主機(jī)構(gòu)稱作“稗官”，但仍認(rèn)為“在漢以前根本就沒(méi)有曹”。2002年，里耶一號(hào)古井發(fā)現(xiàn)秦簡(jiǎn)。該簡(jiǎn)所記遷陵縣在秦代隸屬洞庭郡，設(shè)于秦王政二十五年（前222），處于今湖南湘西龍山縣里耶鎮(zhèn)，地理位置偏遠(yuǎn)。作為當(dāng)時(shí)上千個(gè)秦縣之一，遷陵不僅戶數(shù)甚少，縣城規(guī)模也非常有限，殘存部分面積近2萬(wàn)平方米，是考古已知秦漢三十余座“特小型縣邑城”之中最小的。由遷陵縣這一如此微小的標(biāo)本切入，我們卻發(fā)現(xiàn)：秦代縣級(jí)行政組織已明確呈現(xiàn)曹、官兩分格局?？h廷內(nèi)設(shè)吏、戶、倉(cāng)、司空等列曹，縣廷之外又有倉(cāng)、司空、田、少內(nèi)等諸官。

“曹”由令史值曹充任，無(wú)印綬，所發(fā)文書(shū)須加蓋縣令、丞印，體現(xiàn)縣廷意志；“官”由嗇夫及佐、史組成，有小官印，具有一定的獨(dú)立性。如與現(xiàn)代行政組織相參照，“曹”是縣廷的“組成部門(mén)”，“官”是縣廷的“下屬機(jī)構(gòu)”。前者或可通過(guò)“期會(huì)”等出席縣廷會(huì)議，參與討論；后者大多沒(méi)有這類(lèi)參議權(quán)。遷陵縣規(guī)模很小，但分曹卻在10個(gè)左右（金布、倉(cāng)曹、戶曹、令曹、吏曹、尉曹、獄東曹、獄南曹、覆曹、司空曹），比唐代赤縣只有6個(gè)（司功、司倉(cāng)、司戶、司兵、司法、司士）、諸州上縣以下僅有2個(gè)（司戶、司法）明顯要多。與此同時(shí)，遷陵縣設(shè)官也在10個(gè)左右（司空、田官、田、倉(cāng)、庫(kù)、畜官、少內(nèi)、都鄉(xiāng)、貳春鄉(xiāng)、啟陵鄉(xiāng)），排除3鄉(xiāng)，尚有7個(gè)，加上培訓(xùn)學(xué)子的學(xué)佴，比唐代諸州上縣設(shè)有獄、市、倉(cāng)三個(gè)機(jī)構(gòu)以及縣學(xué)也要多出不少。這些都反映了秦縣行政組織的科層化程度。此外，同名曹、官在事務(wù)上并不完全對(duì)口，而是因事運(yùn)作，協(xié)同處理。以倉(cāng)曹與倉(cāng)為例，簡(jiǎn)8-481“倉(cāng)曹計(jì)錄”除“禾稼計(jì)”外，尚有“畜計(jì)”“畜官牛計(jì)”“馬計(jì)”“羊計(jì)”“田官計(jì)”與畜官、田官相關(guān)的統(tǒng)計(jì)。由此言之，秦縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置形態(tài)與業(yè)務(wù)運(yùn)作方式反而與現(xiàn)代行政組織更為相近。

支撐秦縣開(kāi)展運(yùn)作，還需要制度與人員保障。秦律、令有很多涉及行政管理的條文，如《倉(cāng)律》《金布律》《關(guān)市律》《司空律》等，對(duì)政務(wù)流程、官吏職責(zé)均有明確規(guī)定。至于吏員規(guī)模，《遷陵吏志》記遷陵縣的正式在編吏員在103人左右，相較于縣城及所轄人口，以及尹灣漢簡(jiǎn)《東?？だ魡T簿》記西漢后期東?？は螺牽h邑的吏員，規(guī)模偏大。這還不包括編制外的“員”外之吏，以及供給官府的職役、更卒群體。

由上，秦縣級(jí)行政組織基本符合層級(jí)制、分工制和依法辦事三項(xiàng)理性官僚制的特征。而《漢書(shū)·百官公卿表》《續(xù)漢書(shū)·百官志》所記主要反映西漢武帝至東漢的縣制情形。后世稱引的“漢制”，其實(shí)已是秦代縣制變化之后的樣貌了。

屬吏之“掾”與歷史早期的因事差遣

作為文書(shū)類(lèi)吏員，令史在縣級(jí)行政中發(fā)揮著重要作用。秦代令史無(wú)論在縣廷“直曹”，還是外派參與縣下諸官工作，仍稱令史，秩級(jí)不變，也不因此掌有印綬。這在本質(zhì)上呈現(xiàn)出因事差遣性質(zhì)，可分稱“廷內(nèi)差遣”“廷外差遣”。秦及漢初，簡(jiǎn)牘所見(jiàn)“掾”是動(dòng)詞，為審核、核查之義。今據(jù)岳麓書(shū)院藏秦簡(jiǎn)、周家臺(tái)秦簡(jiǎn)，“掾”仍為動(dòng)詞，作為屬吏稱謂及身份的“掾”尚未出現(xiàn)。至于《史記》所載蕭何為“主吏掾”、曹參為“獄掾”的熟知記載，實(shí)際皆為司馬遷以西漢中期稱謂習(xí)慣以記錄秦末職官。這同時(shí)也說(shuō)明，武帝時(shí)出現(xiàn)了屬吏性質(zhì)的掾史之“掾”?！稗蚴贰敝稗颉弊瘛皠?dòng)詞習(xí)久為名詞”的官制演變規(guī)則，是動(dòng)詞“掾”的名詞化。

武帝以來(lái)，“掾”是某一部門(mén)、某項(xiàng)工作負(fù)主要文書(shū)責(zé)任者，代表史類(lèi)吏員的擴(kuò)張。就縣掾史而言，無(wú)論曹掾還是廷掾，皆屬縣廷內(nèi)外的因事差遣，背后伸張的是縣廷權(quán)力。西漢中期掾史的發(fā)展，與縣下機(jī)構(gòu)（“官”）地位下降存在關(guān)聯(lián)。隨著國(guó)家對(duì)資源掌控的逐步下降，縣廷為加強(qiáng)管理，更多采取因事差遣屬吏的方式。負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的縣吏，又稱“某（事）掾”，所負(fù)職事及權(quán)責(zé)歸屬，更為明確?？h掾外派，事訖返廷，參與集議。這一變化顯示出縣廷組織的擴(kuò)張，縣的集權(quán)趨向由此加強(qiáng)。至孫吳初年，走馬樓吳簡(jiǎn)所見(jiàn)鄉(xiāng)吏更多是鄉(xiāng)勸農(nóng)掾、典田掾。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)勸農(nóng)掾在督勸農(nóng)作之外，還要接受上級(jí)臨時(shí)指派，去隱核新占民、州軍吏及其父兄子弟、陂塘田畝，審實(shí)私學(xué)。從發(fā)展脈絡(luò)思考，這實(shí)際反映秦漢掾史差遣特征在孫吳的延續(xù)。如吳簡(jiǎn)中的烝若，曾任期會(huì)掾，后來(lái)又擔(dān)任典田掾、都典掾，前者參事縣廷，后者多赴離鄉(xiāng)。一人先后出任相關(guān)職務(wù)，顯示內(nèi)、外差遣的靈活。

總之，漢代“掾”的出現(xiàn)，本質(zhì)是因事差遣的發(fā)展。掾史之“掾”，不是下屬機(jī)構(gòu)的固定負(fù)責(zé)人，因而無(wú)官印而使用私印?！稗颉钡倪@一重新界定，可以擴(kuò)展至對(duì)武帝以降中央、地方各種“掾”最初設(shè)置的理解把握。某種意義上看，差遣這一靈活的后代任官形式在中國(guó)早期王朝已有部分設(shè)計(jì)及實(shí)施。

“鄉(xiāng)官”本義與秦漢的基層治理能力

秦漢“鄉(xiāng)官”對(duì)認(rèn)識(shí)中國(guó)古代基層治理非常重要，然而基本含義卻長(zhǎng)期存在誤解。有認(rèn)為“鄉(xiāng)官”是與鄉(xiāng)吏有別的三老、孝悌、力田等民官。此說(shuō)或受清人趙翼影響，趙氏稱引又來(lái)自《后漢書(shū)》章懷太子李賢注。追溯史源，唐人李賢將嗇夫、三老、孝悌、力田都視作鄉(xiāng)官，既包括鄉(xiāng)吏，也包括民官，是寬泛概念，故此說(shuō)無(wú)法成立。唐人杜佑《通典》又記漢代“鄉(xiāng)官”包括鄉(xiāng)嗇夫等鄉(xiāng)吏、亭吏、里吏以及三老等民官，泛指鄉(xiāng)里小吏，更顯寬泛。然而，無(wú)論李賢抑或杜佑的說(shuō)法，實(shí)際也都存在問(wèn)題。

秦漢“官”既可指機(jī)構(gòu)，也可指該機(jī)構(gòu)的官吏。秦漢“鄉(xiāng)官”指鄉(xiāng)吏及所主機(jī)構(gòu)，包括鄉(xiāng)嗇夫及鄉(xiāng)佐、史，即鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)中有祿秩的正規(guī)公務(wù)人員。而亭吏、民官都不在鄉(xiāng)官范疇，里吏是役不是官。由于唐代沒(méi)有鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有鄉(xiāng)吏，主要由里正上番于縣，處理鄉(xiāng)一級(jí)事務(wù)，故在虛鄉(xiāng)制、且早已沒(méi)有亭的唐代，將歷史上鄉(xiāng)、亭、里小吏通稱“鄉(xiāng)官”，或?qū)⑧l(xiāng)吏、民官泛稱“鄉(xiāng)官”，也就可以理解。然而，這卻不能代表秦漢“鄉(xiāng)官”的實(shí)際情況，反而恰恰說(shuō)明，漢唐之際的鄉(xiāng)制發(fā)生較大變化，唐人已經(jīng)不太熟悉秦漢之制了。

那么，我們花費(fèi)些許筆墨，辨析鄉(xiāng)官本義，用意何在？西方對(duì)秦漢基層治理能力持謹(jǐn)慎態(tài)度。政治學(xué)家、歷史學(xué)家塞繆爾·E.芬納在《統(tǒng)治史》提到“中國(guó)沒(méi)有留存下來(lái)多少描述漢代政府實(shí)際運(yùn)作的文獻(xiàn)，……我們無(wú)從得知中國(guó)地方政府在現(xiàn)實(shí)中是如何實(shí)施治理的。首先，他們能夠在多大程度上違背中央政權(quán)的指令，一項(xiàng)猜測(cè)顯示，他們的行動(dòng)模式會(huì)比較靈活”。事實(shí)上，秦漢簡(jiǎn)牘提供了“實(shí)際運(yùn)作的文獻(xiàn)”，在尚且使用木牘竹簡(jiǎn)作為書(shū)寫(xiě)載體的技術(shù)條件下，秦漢在縣下各鄉(xiāng)已設(shè)置由正式在編吏員組成的正式機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)較為深入有效的治理。當(dāng)時(shí)，秦遷陵縣設(shè)置了三個(gè)鄉(xiāng)，下轄六個(gè)里，以里、鄉(xiāng)為單位編造戶籍，載明包括姓名、爵位在內(nèi)的每戶家口信息，并附列依附身份及奴婢?？h內(nèi)不僅對(duì)墾田、田租數(shù)有確切統(tǒng)計(jì)，而且對(duì)國(guó)土資源有細(xì)致調(diào)查。如“貳春鄉(xiāng)枝（枳）枸志”，對(duì)該鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)果木的植株數(shù)量、占地面積、枝條高度、去鄉(xiāng)距離、結(jié)果情況都有記錄。遷陵縣所處之地，群山聳立，峰巒起伏，今日仍是交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，但秦通過(guò)官僚組織及文書(shū)制度，對(duì)地方基層控制之深、對(duì)人員物資了解之具體，遠(yuǎn)超想象。

立足新出簡(jiǎn)牘，秦漢縣制呈現(xiàn)以上新特征。后代王朝地方行政的分曹分職退化、鄉(xiāng)制虛化與鄉(xiāng)里控制的松弛，反襯出秦漢不僅是中國(guó)縣制的奠基期，也是經(jīng)典范式的確立形成之時(shí)。相關(guān)設(shè)計(jì)施行，不僅展現(xiàn)中國(guó)古代治理模式及基層權(quán)力關(guān)系的新形態(tài)，而且為重新把握早期中國(guó)地方行政的歷史意義提供新可能。