作者：秦天寶，系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)

2023年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要文件。習(xí)近平總書(shū)記在主持會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善制度體系，以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控?！边@一重要論述，為完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系、加強(qiáng)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。

1.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度不斷健全

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度，為發(fā)展“明底線(xiàn)”“劃邊框”，在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用。在具體制度設(shè)計(jì)層面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控包括生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)三條紅線(xiàn)，并根據(jù)各區(qū)域不同生態(tài)環(huán)境特征，結(jié)合各種環(huán)境要素的保護(hù)需要，劃分優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控三類(lèi)生態(tài)環(huán)境管控單元，制定差異化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要，我國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的制度形成經(jīng)歷了不斷更新升級(jí)、日臻完善的過(guò)程，具有深厚的歷史底蘊(yùn)。

早在20世紀(jì)90年代，我國(guó)就已開(kāi)始探索環(huán)境分區(qū)治理，針對(duì)地表水、大氣和噪聲等單一環(huán)境要素設(shè)立了不同的環(huán)境功能區(qū)劃。步入21世紀(jì)，我國(guó)環(huán)境治理模式開(kāi)始由單一環(huán)境要素治理轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理，先后設(shè)立國(guó)家環(huán)境功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃。2011年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，“劃定生態(tài)紅線(xiàn)，對(duì)各類(lèi)主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策”。

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)開(kāi)始制定更為系統(tǒng)全面的生態(tài)環(huán)境分區(qū)治理方案。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“樹(shù)立底線(xiàn)思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，將各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)”。2017年5月，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)”。

2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“要加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)三條紅線(xiàn)”。同年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確提出，“省級(jí)黨委和政府加快確定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”。至此，以“三線(xiàn)一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系基本成型。至2021年年底，全國(guó)省、市兩級(jí)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案已經(jīng)由地方黨委政府發(fā)布，共劃分了4萬(wàn)多個(gè)環(huán)境管控單元，初步建立起較為精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。

2021年11月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，其中提出，到2025年，“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系、政策管理體系較為完善，數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用系統(tǒng)服務(wù)效能顯著提升，應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，應(yīng)用機(jī)制更加有效，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。2022年起，全國(guó)各地基于已經(jīng)劃定的環(huán)境管控單元成果，通過(guò)推動(dòng)上線(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控?cái)?shù)字化成果查詢(xún)平臺(tái)、發(fā)布生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控落地應(yīng)用典型案例等方式，積極探索生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理中的實(shí)際應(yīng)用。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控應(yīng)繼續(xù)從地方實(shí)踐中吸取優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化規(guī)定應(yīng)用要求，加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，在宏觀綜合決策、生態(tài)環(huán)境治理效能提升、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

2.深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控具有重大意義

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是中國(guó)特色社會(huì)主義制度下堅(jiān)持綠色發(fā)展理念的成功實(shí)踐，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重大制度創(chuàng)新。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是新時(shí)代貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的積極實(shí)踐。系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念為我們?nèi)嫱七M(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了方法論指引。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題入手，注重點(diǎn)面結(jié)合、標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)由重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理的重大轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取有力措施，同時(shí)強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，不斷增強(qiáng)各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。系統(tǒng)觀念具有兩個(gè)基本面向：一是整體性，強(qiáng)調(diào)從全局看待問(wèn)題，全面識(shí)別問(wèn)題及各類(lèi)關(guān)系；二是協(xié)同性，強(qiáng)調(diào)在處理問(wèn)題時(shí)要尊重事物本身的客觀規(guī)律與運(yùn)行方式，動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)各部分之間的協(xié)同關(guān)系。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度深刻體現(xiàn)了系統(tǒng)觀念。在整體性方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不以單一的環(huán)境要素作為管理對(duì)象，而是按照空間劃分多層級(jí)的環(huán)境管控單元，將處于同一空間的所有環(huán)境要素整體納入、整體考量、整體治理。在系統(tǒng)性方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在功能定位上可以銜接包括國(guó)土空間規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整等與空間關(guān)聯(lián)緊密的多項(xiàng)制度或具體工作，能夠在系統(tǒng)層面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理效率，增強(qiáng)制度間的關(guān)聯(lián)與耦合。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)實(shí)保證。在2023年7月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記深刻闡述了新征程上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需要處理好的重大關(guān)系，系統(tǒng)部署了全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措，為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了方向指引和根本遵循。完成全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，前提是清晰透徹了解我國(guó)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，有利于摸清我國(guó)生態(tài)環(huán)境家底。在劃定“三條紅線(xiàn)”的過(guò)程中，完成了區(qū)分重要生態(tài)空間、盤(pán)點(diǎn)各環(huán)境要素保護(hù)現(xiàn)狀和確定資源利用上線(xiàn)的工作；在編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的過(guò)程中，完成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的分配工作。這些工作最終的核心產(chǎn)出成果包括一張覆蓋全域且要素齊全的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)底圖、一套分區(qū)分級(jí)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單和一個(gè)服務(wù)于多重主體的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)?；谏鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果，我國(guó)可以實(shí)現(xiàn)多部門(mén)共用一套底層數(shù)據(jù)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，能夠有效避免各職能部門(mén)履職期間出現(xiàn)底數(shù)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不一致、管理不一致、同步不一致等數(shù)據(jù)壁壘的問(wèn)題，提升職能部門(mén)間協(xié)調(diào)配合能力。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要抓手。習(xí)近平總書(shū)記指出，“深化人工智能等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建美麗中國(guó)數(shù)字化治理體系，建設(shè)綠色智慧的數(shù)字生態(tài)文明”。數(shù)字生態(tài)文明建設(shè)要求將大數(shù)據(jù)和人工智能等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，旨在提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是實(shí)現(xiàn)這一要求的重要抓手。其一，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控通過(guò)引入遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等數(shù)字技術(shù)和信息化手段，使得生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和治理更為精準(zhǔn)和高效。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析、人工智能研判，相關(guān)職能部門(mén)能夠更為迅速地發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。其二，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的不斷加強(qiáng)與完善有利于促進(jìn)科技創(chuàng)新在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用，從而推動(dòng)更多環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和實(shí)踐，有助于提高生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)水平和科技含量，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)的持續(xù)賦能。其三，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控產(chǎn)出的數(shù)字化成果查詢(xún)平臺(tái)面向公眾開(kāi)放，有助于提高生態(tài)環(huán)境信息的透明度，讓公眾有渠道理解和參與生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程，營(yíng)造全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好社會(huì)氛圍。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的有力保障。生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全體系的重要組成部分，防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”“要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系”。黨的二十大報(bào)告明確指出，“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控堅(jiān)持運(yùn)用底線(xiàn)思維，強(qiáng)化精準(zhǔn)思維，進(jìn)一步筑牢我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全屏障。一方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控確定的“三條紅線(xiàn)”通過(guò)明確國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，以確定性的制度應(yīng)對(duì)不確定性的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，我國(guó)幅員遼闊，各地生態(tài)環(huán)境本底和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在顯著差異，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求各地結(jié)合實(shí)際情況識(shí)別生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，編制具有地方特色的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，因地制宜實(shí)現(xiàn)精細(xì)化生態(tài)環(huán)境治理。

3.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的三個(gè)著力點(diǎn)

習(xí)近平總書(shū)記指出，“制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)取得階段性成果的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)從明確法律地位、強(qiáng)化制度銜接和實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控三個(gè)方面持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控建設(shè)。

明確法律地位?，F(xiàn)有的構(gòu)成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系的法律文件大多為效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件，地方立法一般僅對(duì)其作原則性規(guī)定，強(qiáng)制力較低。因此，應(yīng)從國(guó)家立法和地方立法兩個(gè)層面完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控法律體系。在國(guó)家立法層面，應(yīng)持續(xù)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控細(xì)致全面納入相關(guān)法律法規(guī)的修訂工作，在各部門(mén)法內(nèi)明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律地位。在地方立法層面，應(yīng)積極推動(dòng)全國(guó)各地的地方立法吸收生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，并在立法文本中落實(shí)地方各級(jí)黨委和政府的主體責(zé)任，規(guī)定違法情形、執(zhí)法程序和處罰方式，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律硬約束力。

強(qiáng)化制度銜接。應(yīng)將各項(xiàng)制度順暢銜接，建立各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的制度體系。一方面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控重在微觀層面“管行為”，側(cè)重保護(hù)；國(guó)土空間規(guī)劃重在宏觀層面“定格局”，側(cè)重發(fā)展。二者的銜接要堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”原則，通過(guò)出臺(tái)管理辦法、管理?xiàng)l例等形式進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化銜接工作。另一方面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控源頭預(yù)防功能的延伸，應(yīng)當(dāng)將二者相符性作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面的輔助決策作用，嚴(yán)格把好環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻。

實(shí)現(xiàn)差異化精準(zhǔn)管控。首先，各級(jí)政府和行政主管部門(mén)要基于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的產(chǎn)出成果，建立問(wèn)題導(dǎo)向下“源頭防范問(wèn)題—及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題—周全制定策略—高效解決問(wèn)題”的工作流程，預(yù)防發(fā)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，快速有效解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。其次，針對(duì)區(qū)域性、流域性的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，相關(guān)政府和行政主管部門(mén)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定管控策略，做到環(huán)境管控單元級(jí)別劃定統(tǒng)一、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制統(tǒng)一，在明確各自管轄范圍和主體責(zé)任的同時(shí)，制定跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決方案。再次，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境狀況的變化和社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)規(guī)劃的調(diào)整，對(duì)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的區(qū)域劃定進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。最后，讓生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果服務(wù)于國(guó)家和地方重大戰(zhàn)略實(shí)施，找準(zhǔn)保護(hù)與發(fā)展的平衡點(diǎn)，對(duì)各類(lèi)符合要求的開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)加以科學(xué)指導(dǎo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。