吉林大學(xué)謝地主持完成的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：12AZD107），最終成果為同名研究報(bào)告。課題組成員有：劉佳麗、孔曉、郁秋艷、肖興志、和軍、尹竹、謝斯儒。
一 研究的目的和意義
黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。落實(shí)到城市公用事業(yè)領(lǐng)域，其主要矛盾就是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要及人民對(duì)城市美好生活向往，與城市公用事業(yè)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。由城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征所決定，政府監(jiān)管在城市公用事業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色。改革開放以來，我國城市公用事業(yè)取得長足發(fā)展，城市公用事業(yè)政府監(jiān)管改革不斷深化。同時(shí)，城市公用事業(yè)領(lǐng)域存在若干供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，公用事業(yè)政府監(jiān)管改革也存在碎片化問題，亟待通過全面深化改革加以解決。這是本項(xiàng)研究的基本背景。
該研究的目的，是在系統(tǒng)梳理已有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國公用事業(yè)監(jiān)管實(shí)際，以提升政府監(jiān)管質(zhì)量、完善監(jiān)管治理為核心，推進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展，使之既能夠滿足人民的公共服務(wù)需求，又有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而確立一種新的城市公用事業(yè)政府監(jiān)管理念，建立健全政府監(jiān)管體系。
二 成果的主要內(nèi)容、重要觀點(diǎn)及對(duì)策建議
基于上述研究背景和研究目的，該成果主要在以下幾個(gè)方面深化了我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究。
（一）城市公用事業(yè)監(jiān)管體系改革研究分析框架
鑒于我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管改革呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)，單獨(dú)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管立法或者是監(jiān)管手段的設(shè)計(jì)已無法滿足我國現(xiàn)階段的監(jiān)管需求，我國特有的國情和發(fā)展階段更是決定了我們絕不能簡單地照搬照抄國外公用事業(yè)監(jiān)管理論。因此，立足本國國情，做好城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的“頂層設(shè)計(jì)”，對(duì)于推動(dòng)公用事業(yè)發(fā)展，有效支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長就具有了越來越重要的意義。
一般而言，公用事業(yè)政府監(jiān)管體系包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管運(yùn)行體系、監(jiān)管評(píng)價(jià)體系等三個(gè)子體系，并依順序形成正向反饋循環(huán)。應(yīng)調(diào)適公用事業(yè)監(jiān)管目標(biāo)體系，完善監(jiān)管運(yùn)行體系，健全監(jiān)管評(píng)價(jià)體系，及時(shí)評(píng)估公用事業(yè)運(yùn)行效果和存在的問題，通過監(jiān)管體系改革，培育公用事業(yè)發(fā)展新動(dòng)能。在國內(nèi)學(xué)者對(duì)監(jiān)管制度、監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)制“耦合”的基礎(chǔ)上，我們提出，增加目標(biāo)牽引和外部評(píng)價(jià)將減輕“耦合”難度，是深化城市公用事業(yè)監(jiān)管體系改革的現(xiàn)實(shí)選擇。特別是監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系的引入，包含了對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管，使監(jiān)管不再是終點(diǎn)而是螺旋上升中的一環(huán)，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下監(jiān)管改革的需要，是一種新的監(jiān)管理念。
引入監(jiān)管目標(biāo)體系和監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系以后，可以形成一個(gè)有利于加快城市公用事業(yè)發(fā)展，以有效支撐或拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的帶有全程監(jiān)管性質(zhì)的公用事業(yè)監(jiān)管體系，建立起包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管運(yùn)行體系、監(jiān)管評(píng)價(jià)體系三個(gè)子系統(tǒng)有機(jī)統(tǒng)一的公用事業(yè)政府監(jiān)管體系理論分析框架。利用這個(gè)新的分析框架，有利于發(fā)現(xiàn)主要公用事業(yè)領(lǐng)域政府監(jiān)管體系存在的問題，全面把握主要公用事業(yè)領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所處位置，評(píng)估主要公用事業(yè)領(lǐng)域發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)弱及其與周邊系統(tǒng)乃至更大系統(tǒng)的融洽程度。目標(biāo)牽引如同“導(dǎo)航”，定期評(píng)價(jià)如同“體檢”，同時(shí)，也將有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公用事業(yè)政府監(jiān)管的監(jiān)管，從而有利于完善政府監(jiān)管治理，推進(jìn)政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。
（二）監(jiān)管、公用事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析
學(xué)界普遍認(rèn)為，公用事業(yè)的供給水平和質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長之間有著密切的聯(lián)系，一方面公用事業(yè)本身的產(chǎn)出和發(fā)展會(huì)直接帶來國民財(cái)富（GDP）的積累和增加，同時(shí)公用事業(yè)的發(fā)展又奠定了其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)，公用事業(yè)的外溢效應(yīng)和投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于城市公用事業(yè)一般具有資本規(guī)模大、沉淀成本高、部分自然壟斷性等特征，該領(lǐng)域是政府監(jiān)管的傳統(tǒng)領(lǐng)域，因此城市公用事業(yè)的發(fā)展在很大程度上也與政府監(jiān)管質(zhì)量有很大關(guān)系。該成果通過2004年至2015年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，構(gòu)建城市公用事業(yè)固定資產(chǎn)投資和地區(qū)GDP之間的誤差修正模型，從長期均衡和短期波動(dòng)兩個(gè)方面考察二者間的定量關(guān)系。基于對(duì)城市公用事業(yè)政府監(jiān)管相關(guān)理論的分析研究，該成果選取全國31個(gè)省（區(qū)、市）（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）城市公用事業(yè)供給指標(biāo)參數(shù)，最終建立因子函數(shù)模型、因子得分模型和樣本排名模型三個(gè)數(shù)學(xué)模型。在廣泛收集權(quán)威的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，考察各項(xiàng)績效指標(biāo)對(duì)地方政府公用事業(yè)管理績效的影響程度。
實(shí)證結(jié)果表明，城市公用事業(yè)的投資發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)增長有顯著的正相關(guān)性，同時(shí)，通過對(duì)全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）政府在城市公用事業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管有效性的定量衡量，總結(jié)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管績效水平與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)較強(qiáng)的規(guī)律性和相關(guān)性，進(jìn)一步證明合理有序的公用事業(yè)監(jiān)管體系有利于提升城市公用事業(yè)供給水平，從而正向作用于經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；反之，相對(duì)滯后的監(jiān)管會(huì)掣肘公用事業(yè)的發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)增長。該成果認(rèn)為，提升政府在公用事業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管質(zhì)量，有利于改進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平，從而為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)造更有利的發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不同區(qū)域間公共事業(yè)發(fā)展水平存在差距，政府監(jiān)管績效也存在差異，亟待進(jìn)一步提升監(jiān)管的有效性，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公用事業(yè)增量和存量的發(fā)展需要。
（三）我國城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及問題
城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的構(gòu)建具有系統(tǒng)性，構(gòu)成監(jiān)管系統(tǒng)的元素相互作用，組織成復(fù)雜結(jié)構(gòu)。如圖1所示。
圖1城市公用事業(yè)監(jiān)管體系
為了更深入地分析城市公用事業(yè)監(jiān)管體系存在的問題，有必要結(jié)合我國正在不斷深化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，集中分析我國城市公用事業(yè)在供給側(cè)面臨的主要結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)而分析城市公用事業(yè)監(jiān)管體系面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾。我國城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)在宏觀、中觀、微觀等不同的層面，其根源是公用事業(yè)政府監(jiān)管面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，集中表現(xiàn)為監(jiān)管供給總量過剩和監(jiān)管供給結(jié)構(gòu)失衡：一是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的“越位”與社會(huì)性監(jiān)管的“缺位”并存；二是監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體制與監(jiān)管法律制度供給均存在“短板”；三是城市公用事業(yè)政府監(jiān)管改革缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，政府監(jiān)管運(yùn)行體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)性失衡；等等。與此相聯(lián)系，我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管的目標(biāo)體系、監(jiān)管運(yùn)行體系、監(jiān)管績效評(píng)價(jià)體系均有待完善。上述分析、判斷，對(duì)推動(dòng)城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把政府監(jiān)管體系也納入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇加以考量，加快建立健全我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
為了更好地揭示我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系的現(xiàn)狀和問題，該成果從改革開放以來城市公用事業(yè)監(jiān)管既有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)入手，分析了城市公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合不夠、協(xié)同性不足等問題，揭示了城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的若干規(guī)律性問題，比如，監(jiān)管機(jī)制調(diào)整要求監(jiān)管體制、監(jiān)管制度的適應(yīng)性變化；監(jiān)管制度、監(jiān)管體制改革需要監(jiān)管機(jī)制支撐；監(jiān)管體制傳動(dòng)、整合監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管制度；等等。這對(duì)于認(rèn)識(shí)我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管規(guī)律具有重要理論價(jià)值。
（四）城市公用事業(yè)監(jiān)管體系國際比較與借鑒
該成果對(duì)英國、美國、德國、法國、日本及我國香港地區(qū)公用事業(yè)監(jiān)管體系、制度、機(jī)構(gòu)及公眾參與制度做了比較研究，提出若干借鑒意義：一是公用事業(yè)改革應(yīng)服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；二是監(jiān)管體系與經(jīng)濟(jì)增長歸屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的對(duì)立統(tǒng)一矛盾；三是法治現(xiàn)行保障監(jiān)管改革的落實(shí)；四是避免監(jiān)管手段目的化，特別是剖析了各國公用事業(yè)私有化負(fù)效應(yīng)，如企業(yè)更注重短期利益，而忽視長期利益的發(fā)展；信息不透明帶來的監(jiān)管成本上升；五是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立與否會(huì)影響監(jiān)管效率，應(yīng)該從國情出發(fā)；六是公眾參與制度不能照搬照抄，西方公眾參與是社會(huì)生活的重要環(huán)節(jié)，我國可以借鑒，但由于公眾自身的局限，不能代替專業(yè)研究、政治程序、管理制度，希望通過公眾參與解決所有問題是不現(xiàn)實(shí)的，更要防止因公眾參與引發(fā)矛盾等。
（五）深化城市公用事業(yè)監(jiān)管體系改革的政策建議
該成果認(rèn)為，建立健全城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，可以借鑒企業(yè)管理體系，通過“目標(biāo)—運(yùn)行—評(píng)價(jià)”的閉合上升循環(huán)，以目標(biāo)的拉力與評(píng)價(jià)的推力，使監(jiān)管擺脫原有的路徑依賴，并朝著科學(xué)有效、可控有序的改革方向前進(jìn)，增強(qiáng)監(jiān)管制度、體制、機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。具體建議：一是兼顧公眾利益、企業(yè)競爭和政府治理需要，尊重監(jiān)管規(guī)律，科學(xué)制定公用事業(yè)政府監(jiān)管目標(biāo)；二是建立專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)管體制的獨(dú)立性，提高監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)化、現(xiàn)代化水平；三是監(jiān)管制度安排應(yīng)從完善監(jiān)管向監(jiān)管治理轉(zhuǎn)變，法治先行，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管治理；四是監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)有助于彌補(bǔ)公用事業(yè)短板促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有利于增加城市公用事業(yè)投資；五是注重基礎(chǔ)信息采集，加強(qiáng)城市公用事業(yè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)管能力建設(shè)，努力解決監(jiān)管主體與監(jiān)管客體之間信息不對(duì)稱問題；六是建立健全城市公用事業(yè)監(jiān)管第三方定期評(píng)價(jià)制度，發(fā)揮公用事業(yè)智庫作用。
三 成果的價(jià)值
該成果的學(xué)術(shù)價(jià)值，一是通過2004年至2015年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，構(gòu)建城市公用事業(yè)固定資產(chǎn)投資和地區(qū)GDP之間的誤差修正模型，選取全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）城市公用事業(yè)供給指標(biāo)參數(shù)，建立因子函數(shù)模型、因子得分模型和樣本排名模型三個(gè)數(shù)學(xué)模型，在廣泛收集權(quán)威的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，考察各項(xiàng)績效指標(biāo)對(duì)地方政府公用事業(yè)監(jiān)管績效的影響程度，驗(yàn)證了政府監(jiān)管質(zhì)量與公有事業(yè)投資正相關(guān)、公有事業(yè)投資與經(jīng)濟(jì)增長績效正相關(guān)。二是在既有的監(jiān)管機(jī)制、體制、制度“耦合”研究的基礎(chǔ)上，提出并構(gòu)建了包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管運(yùn)行體系、監(jiān)管評(píng)價(jià)體系三個(gè)子系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一的公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，進(jìn)而主張把提高政府監(jiān)管質(zhì)量的訴求，上升為政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化，形成新的城市公用事業(yè)政府監(jiān)管理念。三是從改革開放以來城市公用事業(yè)監(jiān)管既有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)入手，分析了城市公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合不夠、協(xié)同性不足等問題，揭示了城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的若干規(guī)律性問題，比如，監(jiān)管機(jī)制調(diào)整要求監(jiān)管體制、監(jiān)管制度的適應(yīng)性變化。
該成果的應(yīng)用價(jià)值，一是結(jié)合我國正在不斷深化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，系統(tǒng)分析了我國城市公用事業(yè)在供給側(cè)面臨的主要結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)而分析城市公用事業(yè)監(jiān)管體系面臨的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾。對(duì)推動(dòng)城市公用事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把政府監(jiān)管體系也納入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇加以考量，加快建立健全我國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。二是借鑒企業(yè)管理體系，設(shè)計(jì)通過“目標(biāo)—運(yùn)行—評(píng)價(jià)”的閉合上升循環(huán)，以目標(biāo)的拉力與評(píng)價(jià)的推力，使城市公用事業(yè)監(jiān)管擺脫原有的路徑依賴，朝著科學(xué)有效、可控有序的改革方向前進(jìn)，增強(qiáng)監(jiān)管制度、體制、機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。
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