作者系南京大學(xué)歷史學(xué)院副教授、南京大學(xué)醫(yī)療社會文化史中心主任，本文系國家社科基金項目“歐美醫(yī)療社會文化史研究”[17BSS043]的階段性成果

 近代以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密，人員交往的頻繁，使得疾病在更大空間范圍內(nèi)的傳播成為可能。鼠疫、霍亂、黃熱病等傳染性疾病不時威脅著人們的生活。為防控疫情，相關(guān)國家采取了隔離措施，但標(biāo)準(zhǔn)不一的隔離政策又影響了國家間的貿(mào)易往來。為解決區(qū)域性或全球性疫病流行時單個國家防控“失靈”的問題，以及將“不同國家相互沖突且代價高昂的海上檢疫要求降至最低限度”，國際間合作抗疫的理念萌生，相關(guān)協(xié)調(diào)與合作實踐被不斷探索與踐行，國際衛(wèi)生組織開始出現(xiàn)。

自1851年第一屆巴黎國際衛(wèi)生大會起，至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，世界上已建立起多個具有較大影響力的國際衛(wèi)生組織。其中由主權(quán)國家組成的有，成立于1902年的美洲國家國際衛(wèi)生局（后改名為泛美衛(wèi)生局，工作重點是美洲地區(qū)）和設(shè)立于1907年的國際公共衛(wèi)生辦公室（工作重點為歐洲和中東地區(qū)）。它們以防止傳染病的傳播和促進(jìn)國際貿(mào)易為主要目的，定期召開區(qū)域性國際衛(wèi)生大會，針對相關(guān)疫病防控事宜進(jìn)行專項討論；通過和簽署國際衛(wèi)生協(xié)定或公約，促進(jìn)相關(guān)疫情信息的收集與國際交換，形成國際合作應(yīng)對機(jī)制，為其后國際疫病防控合作積累了寶貴經(jīng)驗。

但是，這些國際衛(wèi)生組織的職能有限，合作主要集中于區(qū)域性的傳染病防疫，而且以信息收集和發(fā)送為主要內(nèi)容，本身不具有采取實際防控行動的能力和資源，所通過的相關(guān)國際衛(wèi)生公約也因合作機(jī)制執(zhí)行力不強(qiáng)而約束力不夠，解決問題的效力性不強(qiáng)，如國際公共衛(wèi)生辦公室對1917年東歐斑疹傷寒和1918年大流感的防控不力。既有國際衛(wèi)生組織存在的各種局限，引起德國醫(yī)生羅伯特·科赫等一批流行病學(xué)家的反思。他們認(rèn)為，傳統(tǒng)的國際疫病防控合作具有明顯的區(qū)域中心主義色彩，只注重保護(hù)歐美發(fā)達(dá)國家的利益，防控重點是將傳染病蔓延遏止于發(fā)達(dá)國家的港口和國界之外。在他們看來，國際抗疫合作應(yīng)將注意力放在疫病暴發(fā)的源頭，即非工業(yè)化國家內(nèi)部而非邊界，通過調(diào)查這些國家的疫病流行情況，通過國際援助改善其公共衛(wèi)生狀況，將疫病控制和消滅于其暴發(fā)地。如此，才能更好地阻止傳染病的蔓延，進(jìn)而保護(hù)歐美國家在全球的經(jīng)濟(jì)利益。

一戰(zhàn)結(jié)束后，試圖成為戰(zhàn)后國際新秩序和未來國際事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的國際聯(lián)盟，努力在國際抗疫合作與衛(wèi)生治理方面有所作為，在其成立條約《國際聯(lián)盟條約》第23條中即明確規(guī)定：要努力采取措施，以便在國際范圍內(nèi)預(yù)防及撲滅各種傳染性疾病。依據(jù)這一條款，國際聯(lián)盟首先在1920年初成立了臨時衛(wèi)生委員會具體負(fù)責(zé)傳染病預(yù)防工作。同年9月，國際聯(lián)盟大會又通過決議，成立常設(shè)輔助機(jī)構(gòu)——國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織（以下簡稱為國聯(lián)衛(wèi)生組織），專門負(fù)責(zé)和處理國際疫情與衛(wèi)生問題。國聯(lián)衛(wèi)生組織在組織架構(gòu)上又分為衛(wèi)生委員會、醫(yī)務(wù)部和總顧問委員會，三者各司其職，并在必要時進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。

在兩次世界大戰(zhàn)期間，國聯(lián)衛(wèi)生組織通過對傳染病流行國家和地區(qū)給予物質(zhì)援助，協(xié)調(diào)各國隔離立法與實踐，創(chuàng)設(shè)國際性的監(jiān)控體制，推動與各國衛(wèi)生行政當(dāng)局的合作，派遣技術(shù)團(tuán)隊指導(dǎo)公共衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)，有效地促進(jìn)了國際合作抗疫，以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。因其突出的工作成效，國聯(lián)衛(wèi)生組織被認(rèn)為是國聯(lián)最為成功的輔助組織之一。

國聯(lián)衛(wèi)生組織通過積極介入和干預(yù)，在一戰(zhàn)后歐洲斑疹傷寒、登革熱等傳染病的有效控制和防治中發(fā)揮了重要作用。1917-1921年間，斑疹傷寒導(dǎo)致東歐和蘇俄2500萬-3000萬人染病，300萬人死亡。國聯(lián)衛(wèi)生組織改變之前國際衛(wèi)生組織僅對疫情暴發(fā)國和地區(qū)提供控制疫病蔓延建議的傳統(tǒng)做法，通過提供肥皂、藥品、醫(yī)療設(shè)備、救護(hù)車和其他抗疫物資等實質(zhì)性援助，幫助東歐和蘇俄成功控制住斑疹傷寒的流行。1927-1928年，登革熱在希臘暴發(fā)，致使100萬多人感染，1000多人死亡。國聯(lián)衛(wèi)生組織給予希臘政府積極幫助，推動希臘發(fā)展以專業(yè)性地區(qū)醫(yī)療中心為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生體系，解決居民的公共衛(wèi)生問題，成功控制住了疫情。

國聯(lián)衛(wèi)生組織還通過聘請專家，組織專業(yè)委員會的形式，對當(dāng)時的主要流行病進(jìn)行研究和預(yù)防。這些專業(yè)委員會包括瘧疾委員會、肺結(jié)核病委員會、癌癥委員會、昏睡性腦炎委員會、天花委員會等，它們在疾病知識的傳播方面發(fā)揮了重要作用，有力地推動了國際社會對這些疾病的認(rèn)知和預(yù)防。

國聯(lián)衛(wèi)生組織于1925年3月在新加坡設(shè)立東方疫情局，將更多的注意力投向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和衛(wèi)生條件落后的國家和地區(qū)，擴(kuò)大了其疫情信息收集范圍和影響力。借助于電報與電話，通過與相關(guān)國家政府的緊密合作，東方疫情局對東自爪哇、日本諸海港、蘇聯(lián)西伯利亞東海岸，西至好望角以東到西非東海岸，南含澳洲、新西蘭、太平洋諸島等范圍內(nèi)200多個港口城市及主要內(nèi)地城市的疫情實施密切監(jiān)測，全面收集有關(guān)鼠疫、霍亂、天花等主要流行病的暴發(fā)地、感染率、死亡率以及相關(guān)當(dāng)局所采取的防疫措施等信息，在整理匯總后將之快速發(fā)送給100多個相關(guān)國家和地區(qū)的衛(wèi)生負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，使與疫源地有密切聯(lián)系的地區(qū)及早獲悉潛在的疫病威脅，及早采取防控措施。此外，該機(jī)構(gòu)還編印疫情信息周報或月報，為相關(guān)國家和地區(qū)的疫情防控提供信息支持。后來，在荷蘭東印度公司的協(xié)助下，東方疫情局在爪哇建立廣播站，通過廣播及時發(fā)布最新流行病信息，使航經(jīng)該海域的船只和附近港口可獲得即時疫情，提高了疫情信息傳播效率。

國聯(lián)衛(wèi)生組織的最大成就是，通過對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、衛(wèi)生事業(yè)落后的國家和地區(qū)給予相應(yīng)援助，改善了這些國家和地區(qū)的衛(wèi)生狀況，并推動現(xiàn)代公共衛(wèi)生制度的建立和健全。得益于東方疫情局及時準(zhǔn)確的疫情通報，東南亞各國和地區(qū)加強(qiáng)了相互間在流行病控制上的信息交流與具體合作，增強(qiáng)了對流行病的監(jiān)測與防控能力，改善了其公共衛(wèi)生狀況。這些工作有效地降低了當(dāng)時幾種主要流行病在東南亞各主要港口暴發(fā)和蔓延程度。在新加坡，1921年有28人感染鼠疫，全部死亡；1922年出現(xiàn)的39例患者中有37人死亡；1929年9月至1933年4月，該地連續(xù)無鼠疫病例報告。雖然在4月份又出現(xiàn)1例新增病例，但一直保持了較低的流行水平�；魜y和天花在新加坡的影響也得到有效控制，染病和死亡人數(shù)整體上呈逐年下降趨勢。此外，在國聯(lián)衛(wèi)生組織推動下，1937年8月召開了萬隆遠(yuǎn)東國家鄉(xiāng)村衛(wèi)生會議，通過倡議鄉(xiāng)村重建計劃，極大地改變了東南亞國家政府對瘧疾防治重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)了國家防疫的責(zé)任和國際合作意識。國聯(lián)衛(wèi)生組織的衛(wèi)生宣傳和教育活動，也極大地改變了東南亞人的傳統(tǒng)衛(wèi)生觀念和習(xí)慣。

國聯(lián)衛(wèi)生組織在某種程度上克服了其前國際衛(wèi)生組織的不足和缺陷，是國際抗疫合作發(fā)展史上的一大進(jìn)步。盡管由于種種原因，國聯(lián)衛(wèi)生組織未能統(tǒng)一合并國際公共衛(wèi)生辦公室和泛美衛(wèi)生組織，建立起全球統(tǒng)一的國際抗疫合作與公共衛(wèi)生治理組織，在一定程度上影響了國際抗疫資源的集中和合作措施的執(zhí)行效果，但它與后二者進(jìn)行了盡可能的協(xié)商與合作，對兩次世界大戰(zhàn)期間的國際疫情防控做了許多富有開創(chuàng)性且頗具實效的工作，是現(xiàn)代全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展歷史的重要組成部分。其機(jī)構(gòu)力量、運行網(wǎng)絡(luò)、合作原則，在二戰(zhàn)后大部分為新成立的世界衛(wèi)生組織所繼承和發(fā)展，并融合進(jìn)新的全球公共衛(wèi)生治理體系之中。例如，東方疫情局所建立的流行病信息收集與傳播網(wǎng)絡(luò)，即為世界衛(wèi)生組織所接收，成為其早期在東南亞開展衛(wèi)生治理活動的重要基礎(chǔ)。