制度創(chuàng)新既是一個理論問題，也是一個實踐問題。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會從新的歷史高度對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行系統(tǒng)總結(jié)，提出與時俱進完善和發(fā)展的前進方向和工作要求。進一步激發(fā)制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一個需要深入思考和探索實踐的重大課題。

制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力一般有兩個來源，一個是實踐層面的問題導(dǎo)向，另一個是理論層面的頂層設(shè)計。問題導(dǎo)向為制度創(chuàng)新帶來活力，頂層設(shè)計為制度創(chuàng)新確定框架�？v觀我國改革開放40多年的發(fā)展歷程，我們正是以實踐中存在的突出問題為突破口，不斷解決改革開放中的一個又一個難題，而在此基礎(chǔ)上的系統(tǒng)梳理和總結(jié)升華，又為理論突破、頂層設(shè)計奠定基礎(chǔ)；在頂層設(shè)計的引領(lǐng)下，改革開放以更堅定的步伐向前推進。正是始終堅持“摸著石頭過河”與頂層設(shè)計相結(jié)合，改革開放取得巨大成就，中國特色社會主義制度不斷完善和發(fā)展。

堅持問題導(dǎo)向推進制度創(chuàng)新，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要動力機制。一方面，從小范圍的自發(fā)探索開始，由點及面、以小見大，及時總結(jié)實踐中的好經(jīng)驗好做法，將成熟的經(jīng)驗和做法及時上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律，這是中國制度創(chuàng)新的重要路徑。另一方面，制度創(chuàng)新通常以解決問題為導(dǎo)向，在這個過程中，漸進試錯、不斷嘗試和學(xué)習(xí)，最終走向成功。例如，公共衛(wèi)生屬于典型的市場失靈領(lǐng)域，需要通過合理的公共財政投入來健全公共衛(wèi)生體系。這次抗擊新冠肺炎疫情，讓人們認識到現(xiàn)有公共衛(wèi)生體系存在的短板和不足，這為國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的改革與完善提供了重要契機。堅持從我國國情出發(fā)，繼續(xù)加強制度創(chuàng)新，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度，這是今后的努力方向。

同時，以理論突破為基礎(chǔ)的頂層設(shè)計至關(guān)重要。改革進入攻堅期和深水區(qū)，遇到的阻力越來越大，發(fā)展中的問題和發(fā)展起來后的問題、一般矛盾和深層次矛盾交織疊加、錯綜復(fù)雜，這就必然會碰到更深層次的體制機制問題，碰到更多牽一發(fā)而動全身的問題。習(xí)近平同志指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。”制度創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，確保各個子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)互動越來越重要。在新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更加需要在戰(zhàn)略思考的基礎(chǔ)上進行頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。

每一次理論突破都會給制度創(chuàng)新帶來新動力。以社會主義市場經(jīng)濟體制為例。社會主義市場經(jīng)濟體制是我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民一步一步探索出來的，是適應(yīng)基本國情和時代發(fā)展要求的制度安排。黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”，同時強調(diào)更好發(fā)揮政府作用，標志著我們黨對社會主義市場經(jīng)濟體制的認識達到了新高度。黨的十九屆四中全會對社會主義基本經(jīng)濟制度作出新的概括，把社會主義市場經(jīng)濟體制納入基本經(jīng)濟制度，這是改革開放理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的重要成果，必將進一步激發(fā)市場活力和改革創(chuàng)新動力，推動中國經(jīng)濟穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。

問題導(dǎo)向與頂層設(shè)計相輔相成，二者是動態(tài)平衡、辯證統(tǒng)一的，體現(xiàn)的是實踐—認識—再實踐—再認識的邏輯過程。新時代的制度創(chuàng)新，要繼續(xù)堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅持“摸著石頭過河”和頂層設(shè)計相結(jié)合，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅持試點先行和全面推進相促進，既鼓勵大膽試、大膽闖，又堅持實事求是、善作善成，確保改革開放行穩(wěn)致遠。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、教育部長江學(xué)者特聘教授）

《 人民日報 》（ 2020年04月13日 09 版）