按語：2月10日，在北京調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項任務(wù)，在全力以赴抓好疫情防控同時，統(tǒng)籌做好‘六穩(wěn)’工作”。2月12日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議指出，“要以更大力度實施好就業(yè)優(yōu)先政策”，強(qiáng)調(diào)要“確保就業(yè)大局穩(wěn)定”。2月23日，在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上的講話中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措。要實施好就業(yè)優(yōu)先政策，根據(jù)就業(yè)形勢變化調(diào)整政策力度，減負(fù)、穩(wěn)崗、擴(kuò)就業(yè)并舉，抓好社保費階段性減免、失業(yè)保險穩(wěn)崗返還、就業(yè)補貼等政策落地，針對部分企業(yè)缺工嚴(yán)重、穩(wěn)崗壓力大和重點群體就業(yè)難等突出矛盾，因地因企因人分類幫扶，提高政策精準(zhǔn)性”。我們需要更加關(guān)注如何在打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的過程中以及疫情之后，集中力量復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)定就業(yè)和保障民生，努力實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項預(yù)定目標(biāo)。
近年來，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率多處于4%以下，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率保持在5%左右，均穩(wěn)定在較低的水平，標(biāo)志著我國的就業(yè)比較充分。能夠取得比較充分就業(yè)的成績單，主要得益于以下幾個方面的因素：第一，經(jīng)濟(jì)增長速度符合潛在增長率，包括勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素得到了較為充分的利用；第二，服務(wù)業(yè)、新成長經(jīng)營主體、新興業(yè)態(tài)、新型就業(yè)形式等吸納了大量就業(yè)；第三，政府把就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀政策層面，公共就業(yè)服務(wù)效果明顯提高。
當(dāng)前，克服新冠肺炎疫情對就業(yè)的影響，盡快恢復(fù)并穩(wěn)定就業(yè)，實現(xiàn)全年的就業(yè)目標(biāo)，也需要從上述三個方面著手，既要著眼于從前兩個方面補回?fù)p失，也需要政府完善積極就業(yè)政策并啟動超常規(guī)機(jī)制。
穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，激發(fā)要素市場活躍度
近年來我國經(jīng)濟(jì)增長的構(gòu)成因素發(fā)生了很大變化。從需求“三駕馬車”來看，居民消費的貢獻(xiàn)率超過了40%；從產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來看，第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率超過了60%。疫情沖擊導(dǎo)致消費下降，服務(wù)業(yè)需求減少，不可避免地會拉低同一時期的經(jīng)濟(jì)增長速度。此外，春節(jié)后勞動力返城、到崗和復(fù)工的比率不足，導(dǎo)致疫情的不利影響進(jìn)一步擴(kuò)大到第二產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步使實現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)期目標(biāo)，包括就業(yè)目標(biāo)，面臨挑戰(zhàn)。
就業(yè)是民生之本，不能有須臾的停頓。當(dāng)前最需要關(guān)注的是盡快克服疫情影響，及時復(fù)工復(fù)產(chǎn)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，確保實現(xiàn)今年的預(yù)定就業(yè)目標(biāo)。這就需要在中央統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)之下，根據(jù)各地的疫情程度，分地區(qū)、有差異地確定疫情防控的力度和方式。從全國來說，應(yīng)該有序恢復(fù)正常的交通、物流以及人員流動，讓商品、物資、人員各就其位，使生產(chǎn)經(jīng)營活動逐漸進(jìn)入充分運轉(zhuǎn)模式。進(jìn)而分類推動產(chǎn)品市場復(fù)蘇，從促進(jìn)消費入手帶動第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)恢復(fù)就業(yè)。一是確?！懊状印薄安嘶@子”等基本生活品的充分供給和價格穩(wěn)定，在恢復(fù)消費的同時帶動就業(yè)增長；二是鼓勵新產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，釋放與健康生活相關(guān)的消費潛力，增加新的就業(yè)；三是積極推動線上交易，帶動線下交易，促進(jìn)市場恢復(fù)活力；四是適度刺激大宗商品和耐用消費品的購買，帶動經(jīng)濟(jì)增長。
促進(jìn)產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇和新業(yè)態(tài)成長
保持就業(yè)需要盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長既要加快需求復(fù)蘇形成拉動力，也要推動生產(chǎn)要素匯聚形成驅(qū)動力。一般來說，居民消費是根據(jù)穩(wěn)定性收入及其增長趨勢，在家庭預(yù)算約束內(nèi)進(jìn)行的。根據(jù)以往的經(jīng)驗，突發(fā)性事件造成的消費損失可通過沖擊后的補償性消費予以彌補。例如，2003年“非典”導(dǎo)致當(dāng)年第二季度消費低迷，然而，居民在下半年乃至第二年的消費實現(xiàn)了超常增長，具有明顯的補償性。如今我國消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，交通、通信、教育、文化和娛樂等方面的支出已占到全部消費的四分之一，其他類別的消費也有較大部分是在外出中進(jìn)行。疫情發(fā)生時，這類消費往往首當(dāng)其沖受到影響，雖然之后可以得到恢復(fù)，但已經(jīng)造成的損失卻無法全部挽回。因此，挖掘消費潛力，還需要關(guān)注那些需求具有可替代性和可引導(dǎo)性的領(lǐng)域。為此，從深度和廣度上推動第三產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新至為重要。近年來，互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)造出了許多新的商業(yè)模式和消費平臺，同時也促進(jìn)了快遞業(yè)等業(yè)態(tài)的發(fā)展，增加了就業(yè)崗位。在打好復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)定就業(yè)和保障民生攻堅戰(zhàn)的過程中，應(yīng)該進(jìn)一步充分發(fā)揮這種新模式、新業(yè)態(tài)的作用。
我國吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了突出的變化。在第一產(chǎn)業(yè)的勞動力繼續(xù)向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)也開始減少，第三產(chǎn)業(yè)是唯一繼續(xù)保持就業(yè)增長因而就業(yè)彈性為正數(shù)的產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，需要從這個現(xiàn)實出發(fā)，一方面努力加快第三產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)，并爭取這個產(chǎn)業(yè)全年取得超常增長；另一方面挖掘第二產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)的增長潛力，通過提高就業(yè)彈性最大限度發(fā)揮其吸納就業(yè)的作用。
隨著勞動力成本優(yōu)勢的逐漸喪失，我國制造業(yè)發(fā)生了兩個變化：一是大量處于價值鏈低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，二是廣泛應(yīng)用資本替代勞動的技術(shù)，提高了制造業(yè)的資本密集度。這導(dǎo)致從2006年以來我國制造業(yè)增加值占GDP的比重逐年下降，以及近年來制造業(yè)的就業(yè)彈性轉(zhuǎn)為負(fù)值。第三產(chǎn)業(yè)比重提高和制造業(yè)升級優(yōu)化固然是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，但是，鑒于我國發(fā)展水平和資源稟賦在區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間的不平衡特征，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也需要具有多樣性。在很長一段時間里，我國的制造業(yè)都應(yīng)該在全球價值鏈從低到高的各個節(jié)點占有自己的位置。
因此，穩(wěn)定制造業(yè)比重和扭轉(zhuǎn)制造業(yè)就業(yè)彈性為負(fù)的趨勢，本來就是我們在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的題中應(yīng)有之義。在應(yīng)對疫情對經(jīng)濟(jì)和就業(yè)沖擊的過程中，應(yīng)該采取有力的措施朝這個方向努力。針對這次疫情可能導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)鏈中斷、企業(yè)外遷，特別是造成一批中小微企業(yè)難以為繼的情況，政府已經(jīng)出臺了一系列超常規(guī)的政策扶助措施，旨在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其盡快恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營常態(tài)。與此同時，還應(yīng)采取切實措施，把促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的短期幫扶措施與穩(wěn)定制造業(yè)比重和提高制造業(yè)就業(yè)彈性的長期目標(biāo)結(jié)合起來，借這次機(jī)會從機(jī)制上根本破解中小微企業(yè)長期面臨的融資難、融資貴等發(fā)展難題。
近年來，我國的營商環(huán)境顯著改善，新成長的經(jīng)營主體如雨后春筍般增加，2019年平均每天新增登記企業(yè)達(dá)到1.99萬個，絕大多數(shù)為中小微企業(yè)。這種創(chuàng)業(yè)活動的高度活躍性，是我國連續(xù)七年能夠保持每年新增城鎮(zhèn)就業(yè)超過1300萬的重要原因之一。一般來說，每年第一季度新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)占全年總量的比例在24%左右。今年受新冠肺炎疫情的影響，一季度的就業(yè)數(shù)量顯著下降，對全年就業(yè)增長產(chǎn)生了不利影響。因此，進(jìn)一步簡政放權(quán)，改善營商環(huán)境，同時采取強(qiáng)有力的扶持手段促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)，是把全年就業(yè)損失降到最低程度的關(guān)鍵之舉。
實施超常規(guī)的積極就業(yè)政策
在20世紀(jì)90年代末應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的過程中，我國實施了一系列積極的應(yīng)對政策，有效地解決了城鎮(zhèn)職工下崗失業(yè)問題，促進(jìn)了勞動力的就業(yè)和再就業(yè)，政府積極就業(yè)政策體系從此形成。為了化解2008年—2009年全球金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的影響，黨中央、國務(wù)院提出實施更加積極的就業(yè)政策，通過“保就業(yè)”成功地實現(xiàn)了“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的目標(biāo)。應(yīng)對這次新冠肺炎疫情對就業(yè)的短暫而強(qiáng)烈的沖擊，更加積極的就業(yè)政策也應(yīng)該包含更多超常規(guī)的措施，通過穩(wěn)定就業(yè)更好地保障民生。
首先，堅持把就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀政策層面。這就要求把就業(yè)狀況作為確定宏觀經(jīng)濟(jì)政策方向和力度的依據(jù)。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率指標(biāo)自發(fā)布以來，一直保持在5%左右相對穩(wěn)定的水平。因此，可以把這個水平看作是就業(yè)比較充分的表現(xiàn)。按照定義，充分就業(yè)時的失業(yè)率就是自然失業(yè)率，沒有周期性沖擊因素；同時也說明經(jīng)濟(jì)增長率符合潛在增長能力。
應(yīng)對新冠肺炎疫情對就業(yè)的沖擊，在按照政府的部署積極推動農(nóng)民工返城到崗之后，最大限度減小就業(yè)損失的著眼點，應(yīng)該是努力使調(diào)查失業(yè)率全年不突破5.5%的預(yù)期目標(biāo)。為此，當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該轉(zhuǎn)向相對擴(kuò)張或更加積極的水平。貨幣政策應(yīng)同時針對供給和需求兩側(cè)的沖擊，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)力度，金融機(jī)構(gòu)加大支持力度，精準(zhǔn)解決中小微企業(yè)的融資困難。財政政策應(yīng)在2019年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大減稅降費的力度，在向中小微企業(yè)傾斜減負(fù)的同時，財政還應(yīng)有特殊的紓困安排。工程建設(shè)投資應(yīng)在堅持補短板和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，最大限度促進(jìn)中小微企業(yè)恢復(fù)活力，通過乘數(shù)效應(yīng)帶動就業(yè)。
其次，實施更有針對性、更加精準(zhǔn)的公共就業(yè)服務(wù)。這次就業(yè)沖擊的特殊之處在于，沖擊既來自投資、消費和出口疲軟造成的需求側(cè)，也來自開工不足甚至局部產(chǎn)業(yè)鏈條斷裂的供給側(cè)。因此，需要更加積極地拓展公共就業(yè)服務(wù)的深度和廣度，進(jìn)一步提高政策措施的針對性和精準(zhǔn)度。一是把擴(kuò)大社會政策托底范圍和促進(jìn)就業(yè)的措施有機(jī)結(jié)合起來。近年來我國失業(yè)保險金形成較大規(guī)模的累計結(jié)余，在足額給付保險金以及用于穩(wěn)企援崗的做法之外，還應(yīng)將其用于支持農(nóng)民工返城到崗所需的必要補貼。二是通過培訓(xùn)和提供崗位中介提高勞動力供需之間的匹配度，以降低摩擦性失業(yè)。三是通過支持企業(yè)實行員工儲備，或者政府履行“最后雇主”的功能，安排暫時沒有崗位的勞動力進(jìn)入培訓(xùn)狀態(tài)，同時提供公益性崗位作為過渡措施。這樣，勞動者在轉(zhuǎn)崗的摩擦期間可以提升技能，降低下一時期遭遇結(jié)構(gòu)性失業(yè)沖擊的概率。
（作者：蔡昉，系中國社會科學(xué)院副院長、中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心學(xué)術(shù)顧問）
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