嬰幼兒照護(hù)事關(guān)千家萬戶。大力發(fā)展3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)幼有所育，助推“全面兩孩”人口政策順利實(shí)施的重大民生工程。托育機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)嬰幼兒托育服務(wù)的重要場(chǎng)所，不僅會(huì)影響到托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，還將直接影響嬰幼兒的個(gè)體發(fā)展和家庭福祉。李克強(qiáng)總理在2019年兩會(huì)《政府工作報(bào)告》中指出，要針對(duì)實(shí)施全面兩孩政策后的新情況，支持社會(huì)力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)兒童安全保障。2019年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出，要規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。
在此背景下，受國家衛(wèi)生健康委委托，課題組于2019年5月至8月在全國東部、中部、西部共13個(gè)市對(duì)541名托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人開展了調(diào)研，并實(shí)地考察了68所托育機(jī)構(gòu)，共114個(gè)班級(jí)，以了解托育機(jī)構(gòu)在發(fā)展中面臨的主要問題和困境。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國托育機(jī)構(gòu)面臨辦托難、運(yùn)營難、質(zhì)量憂三大突出瓶頸，亟待推進(jìn)托育機(jī)構(gòu)規(guī)范、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。
一是辦托難：托育機(jī)構(gòu)審批無門，選址困難。首先，無專門獨(dú)立的注冊(cè)名目。大部分地區(qū)尚無托育機(jī)構(gòu)注冊(cè)名目，只能注冊(cè)為教育科技公司（44.5%）、教育咨詢公司（22.2%）、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（5.6%）等，超范圍經(jīng)營現(xiàn)象突出，身份合法化亟待解決。其次，機(jī)構(gòu)尋址難，缺乏政策的有力支持。一方面，能辦執(zhí)照的地方價(jià)格昂貴，且不是開辦托育機(jī)構(gòu)的最佳位置。48.8%的機(jī)構(gòu)表示機(jī)構(gòu)用地來自商業(yè)中心房屋用地或租賃其他用地。但是這些用地普遍價(jià)格昂貴，房租貴勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致托費(fèi)的增高。同時(shí)，寫字樓內(nèi)辦托還存在缺少日照和自然通風(fēng)，且有消防隱患等問題。另一方面，位置合理的地方辦不了執(zhí)照，缺乏相應(yīng)的政策支持。不少機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示社區(qū)是滿足家庭托育服務(wù)需求的最佳服務(wù)地點(diǎn)之一，但是不少社區(qū)托育點(diǎn)臨街，活動(dòng)空間狹小，防護(hù)設(shè)施不足，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上很難達(dá)到國家《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》的相關(guān)要求，尤其是在室內(nèi)外人均面積上難以達(dá)標(biāo)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有15%的機(jī)構(gòu)戶外面積未達(dá)2平方米，12.1%的機(jī)構(gòu)無戶外場(chǎng)地，且缺乏相應(yīng)的政策支持，因此很多社區(qū)托育點(diǎn)無法辦理執(zhí)照。
二是運(yùn)營難：運(yùn)營成本大，資金扶持缺位。首先，托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本高。調(diào)查顯示當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)生均成本為4994元/月，最高甚至達(dá)到幾萬元。其中，機(jī)構(gòu)在人員薪酬方面的成本最高，此外在嬰幼兒餐費(fèi)、改善辦學(xué)條件、園舍租金、教師培訓(xùn)等方面的成本支出占比也較高。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映托育行業(yè)剛起步，創(chuàng)辦托育機(jī)構(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)高、成本高、收益慢的特點(diǎn)，因此大部分機(jī)構(gòu)處于饑餓營銷、靠口碑維持的狀態(tài)。近期受疫情影響，托育機(jī)構(gòu)紛紛被叫停，運(yùn)營處境將會(huì)更加艱難，對(duì)于大量小規(guī)模、現(xiàn)金儲(chǔ)備不足的線下托育機(jī)構(gòu)而言，將隨時(shí)面臨資金斷流的風(fēng)險(xiǎn)。其次，大部分托育機(jī)構(gòu)暫未獲得任何財(cái)政扶持。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前僅有上海、南京對(duì)托育機(jī)構(gòu)有一定財(cái)政支持，社會(huì)辦托壓力較大。近一半（48.5%）的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映資金難以為繼已成為機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)面臨的首要問題。
三是質(zhì)量憂：安全問題存隱患，教育質(zhì)量亟須提升。首先，嬰幼兒的專業(yè)配餐存在困難，食品安全與健康有較大隱患。目前大多數(shù)托育機(jī)構(gòu)都是自己給嬰幼兒準(zhǔn)備餐點(diǎn)。當(dāng)前尚無針對(duì)托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒食品安全的標(biāo)準(zhǔn)和指引，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)配餐無標(biāo)可依，存在較大安全隱患。而由配餐公司負(fù)責(zé)配餐的機(jī)構(gòu)，大多也是和沒有配餐資質(zhì)的公司合作，市場(chǎng)上真正有資質(zhì)的配餐公司鳳毛麟角。某機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，其所在地區(qū)有配餐資質(zhì)的公司只有一家，且離機(jī)構(gòu)較遠(yuǎn)，無法滿足嬰幼兒飲食需要。其次，嬰幼兒能夠得到基本照護(hù)，但教育質(zhì)量有待規(guī)范提升。課題組實(shí)地觀察后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)中嬰幼兒雖然能夠獲得基本的生活照料，但是教育質(zhì)量較為薄弱，尤其是在互動(dòng)質(zhì)量方面教師與嬰幼兒的互動(dòng)多以集體為主，與嬰幼兒的個(gè)別交流較少，難以顧及每個(gè)嬰幼兒的情緒和需要。
黨的十九大報(bào)告在保障和改善民生的藍(lán)圖中，將“幼有所育”排在首位。隨著“全面兩孩”政策的到來以及雙職工家庭育兒工作難平衡的現(xiàn)實(shí)困境，人們對(duì)托育服務(wù)的需求日益旺盛，托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展直接影響到人們對(duì)幼有所育美好向往的實(shí)現(xiàn)。然而，目前托育服務(wù)供給能力不足，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)存在諸多發(fā)展瓶頸，亟待制定完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)監(jiān)管和扶持，推動(dòng)托育機(jī)構(gòu)規(guī)范優(yōu)質(zhì)發(fā)展。為此，提出以下建議。
第一，增設(shè)托育機(jī)構(gòu)注冊(cè)名目，建立托育機(jī)構(gòu)審批標(biāo)準(zhǔn)與程序。為規(guī)范托育機(jī)構(gòu)的登記和備案管理，國家衛(wèi)生健康委辦公廳、中央編辦綜合局、民政部辦公廳、市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳制定了《托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法（試行）》。為此，首先，各地應(yīng)盡快貫徹落實(shí)托育機(jī)構(gòu)登記和備案制度，同時(shí)可結(jié)合實(shí)際情況制定地方具體實(shí)施細(xì)則。其次，各地負(fù)責(zé)托育機(jī)構(gòu)登記的機(jī)構(gòu)編制部門、民政部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)增設(shè)托育機(jī)構(gòu)注冊(cè)的專門類別，縣級(jí)衛(wèi)生健康部門應(yīng)切實(shí)做好托育機(jī)構(gòu)備案的具體執(zhí)行工作。最后，登記和備案部門應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同，充分借助互聯(lián)網(wǎng)手段，對(duì)從業(yè)人員資質(zhì)與配備標(biāo)準(zhǔn)、辦托條件等方面進(jìn)行嚴(yán)格審核和監(jiān)督，同時(shí)做好信息推送和公示，接受社會(huì)監(jiān)督。
第二，加強(qiáng)扶持與監(jiān)管，促進(jìn)托育服務(wù)的普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。2019年10月，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，積極回應(yīng)托育機(jī)構(gòu)需求，從中央和地方層面均給予了“真金白銀”的政策支持。為此，各地應(yīng)貫徹推進(jìn)落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，激發(fā)社會(huì)力量舉辦托育服務(wù)的積極性和活力。首先，應(yīng)加強(qiáng)用地保障。將嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，并優(yōu)先予以保障。同時(shí)，以社區(qū)為依托，大力推進(jìn)社區(qū)嬰幼兒托育服務(wù)設(shè)施及配套安全設(shè)施的建設(shè)，將社區(qū)托育服務(wù)建設(shè)納入公共管理和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和配建年度目標(biāo)。其次，盡快將托育服務(wù)納入受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)范圍，通過稅收優(yōu)惠、減免租金、金融支持等政策助力托育機(jī)構(gòu)戰(zhàn)疫情、渡難關(guān)，減輕機(jī)構(gòu)運(yùn)營壓力。再次，加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)管，盡快出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、嬰幼兒衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)托育機(jī)構(gòu)師資、課程質(zhì)量、食品安全等開展動(dòng)態(tài)評(píng)估，逐步引導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的持續(xù)提升。
（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“全面二孩政策下城市地區(qū)0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系研究”（17ZDA123）、國家衛(wèi)健委人口家庭司重點(diǎn)委托項(xiàng)目“3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供需現(xiàn)狀調(diào)研”階段性成果）
（作者單位：北京師范大學(xué)學(xué)前教育研究所（系））
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