嬰幼兒照護事關千家萬戶。大力發(fā)展3歲以下嬰幼兒托育服務，是實現(xiàn)幼有所育，助推“全面兩孩”人口政策順利實施的重大民生工程。托育機構作為承擔嬰幼兒托育服務的重要場所，不僅會影響到托育服務事業(yè)的發(fā)展，還將直接影響嬰幼兒的個體發(fā)展和家庭福祉。李克強總理在2019年兩會《政府工作報告》中指出，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。2019年5月，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》中明確提出，要規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。

在此背景下，受國家衛(wèi)生健康委委托，課題組于2019年5月至8月在全國東部、中部、西部共13個市對541名托育機構負責人開展了調(diào)研，并實地考察了68所托育機構，共114個班級，以了解托育機構在發(fā)展中面臨的主要問題和困境。結果發(fā)現(xiàn)，當前我國托育機構面臨辦托難、運營難、質(zhì)量憂三大突出瓶頸，亟待推進托育機構規(guī)范、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

一是辦托難：托育機構審批無門，選址困難。首先，無專門獨立的注冊名目。大部分地區(qū)尚無托育機構注冊名目，只能注冊為教育科技公司（44.5%）、教育咨詢公司（22.2%）、培訓機構（5.6%）等，超范圍經(jīng)營現(xiàn)象突出，身份合法化亟待解決。其次，機構尋址難，缺乏政策的有力支持。一方面，能辦執(zhí)照的地方價格昂貴，且不是開辦托育機構的最佳位置。48.8%的機構表示機構用地來自商業(yè)中心房屋用地或租賃其他用地。但是這些用地普遍價格昂貴，房租貴勢必會導致托費的增高。同時，寫字樓內(nèi)辦托還存在缺少日照和自然通風，且有消防隱患等問題。另一方面，位置合理的地方辦不了執(zhí)照，缺乏相應的政策支持。不少機構負責人表示社區(qū)是滿足家庭托育服務需求的最佳服務地點之一，但是不少社區(qū)托育點臨街，活動空間狹小，防護設施不足，在建設標準上很難達到國家《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》的相關要求，尤其是在室內(nèi)外人均面積上難以達標。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有15%的機構戶外面積未達2平方米，12.1%的機構無戶外場地，且缺乏相應的政策支持，因此很多社區(qū)托育點無法辦理執(zhí)照。

二是運營難：運營成本大，資金扶持缺位。首先，托育機構運營成本高。調(diào)查顯示當前托育機構生均成本為4994元/月，最高甚至達到幾萬元。其中，機構在人員薪酬方面的成本最高，此外在嬰幼兒餐費、改善辦學條件、園舍租金、教師培訓等方面的成本支出占比也較高。機構負責人反映托育行業(yè)剛起步，創(chuàng)辦托育機構存在風險高、成本高、收益慢的特點，因此大部分機構處于饑餓營銷、靠口碑維持的狀態(tài)。近期受疫情影響，托育機構紛紛被叫停，運營處境將會更加艱難，對于大量小規(guī)模、現(xiàn)金儲備不足的線下托育機構而言，將隨時面臨資金斷流的風險。其次，大部分托育機構暫未獲得任何財政扶持。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前僅有上海、南京對托育機構有一定財政支持，社會辦托壓力較大。近一半（48.5%）的機構負責人反映資金難以為繼已成為機構運轉(zhuǎn)面臨的首要問題。

三是質(zhì)量憂：安全問題存隱患，教育質(zhì)量亟須提升。首先，嬰幼兒的專業(yè)配餐存在困難，食品安全與健康有較大隱患。目前大多數(shù)托育機構都是自己給嬰幼兒準備餐點。當前尚無針對托育機構嬰幼兒食品安全的標準和指引，導致機構內(nèi)配餐無標可依，存在較大安全隱患。而由配餐公司負責配餐的機構，大多也是和沒有配餐資質(zhì)的公司合作，市場上真正有資質(zhì)的配餐公司鳳毛麟角。某機構負責人反映，其所在地區(qū)有配餐資質(zhì)的公司只有一家，且離機構較遠，無法滿足嬰幼兒飲食需要。其次，嬰幼兒能夠得到基本照護，但教育質(zhì)量有待規(guī)范提升。課題組實地觀察后發(fā)現(xiàn)，當前托育機構中嬰幼兒雖然能夠獲得基本的生活照料，但是教育質(zhì)量較為薄弱，尤其是在互動質(zhì)量方面教師與嬰幼兒的互動多以集體為主，與嬰幼兒的個別交流較少，難以顧及每個嬰幼兒的情緒和需要。

黨的十九大報告在保障和改善民生的藍圖中，將“幼有所育”排在首位。隨著“全面兩孩”政策的到來以及雙職工家庭育兒工作難平衡的現(xiàn)實困境，人們對托育服務的需求日益旺盛，托育機構的規(guī)范發(fā)展直接影響到人們對幼有所育美好向往的實現(xiàn)。然而，目前托育服務供給能力不足，托育服務機構存在諸多發(fā)展瓶頸，亟待制定完善相關標準和程序，加強監(jiān)管和扶持，推動托育機構規(guī)范優(yōu)質(zhì)發(fā)展。為此，提出以下建議。

第一，增設托育機構注冊名目，建立托育機構審批標準與程序。為規(guī)范托育機構的登記和備案管理，國家衛(wèi)生健康委辦公廳、中央編辦綜合局、民政部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳制定了《托育機構登記和備案辦法（試行）》。為此，首先，各地應盡快貫徹落實托育機構登記和備案制度，同時可結合實際情況制定地方具體實施細則。其次，各地負責托育機構登記的機構編制部門、民政部門、市場監(jiān)督管理部門應增設托育機構注冊的專門類別，縣級衛(wèi)生健康部門應切實做好托育機構備案的具體執(zhí)行工作。最后，登記和備案部門應加強業(yè)務協(xié)同，充分借助互聯(lián)網(wǎng)手段，對從業(yè)人員資質(zhì)與配備標準、辦托條件等方面進行嚴格審核和監(jiān)督，同時做好信息推送和公示，接受社會監(jiān)督。

第二，加強扶持與監(jiān)管，促進托育服務的普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展。2019年10月，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，積極回應托育機構需求，從中央和地方層面均給予了“真金白銀”的政策支持。為此，各地應貫徹推進落實相關優(yōu)惠政策，激發(fā)社會力量舉辦托育服務的積極性和活力。首先，應加強用地保障。將嬰幼兒托育機構和設施建設用地納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和年度用地計劃，并優(yōu)先予以保障。同時，以社區(qū)為依托，大力推進社區(qū)嬰幼兒托育服務設施及配套安全設施的建設，將社區(qū)托育服務建設納入公共管理和公共服務設施建設規(guī)劃和配建年度目標。其次，盡快將托育服務納入受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)范圍，通過稅收優(yōu)惠、減免租金、金融支持等政策助力托育機構戰(zhàn)疫情、渡難關，減輕機構運營壓力。再次，加強托育機構質(zhì)量監(jiān)管，盡快出臺托育機構質(zhì)量評估標準、嬰幼兒衛(wèi)生安全標準，對托育機構師資、課程質(zhì)量、食品安全等開展動態(tài)評估，逐步引導托育機構質(zhì)量的持續(xù)提升。

（本文系國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區(qū)0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究”（17ZDA123）、國家衛(wèi)健委人口家庭司重點委托項目“3歲以下嬰幼兒照護服務供需現(xiàn)狀調(diào)研”階段性成果）

（作者單位：北京師范大學學前教育研究所（系））