作者系國家社會科學基金重點項目“大規(guī)模傳染病應急產品生產能力儲備研究”負責人、中共中央黨�！矅�家行政學院〕應急管理培訓中心教授

2003年“非典”疫情以后，我國以應急預案為龍頭抓手建立了以“一案三制”（應急預案、應急管理體制、機制和法制）為架構的應急管理體系。2008年汶川地震以后，著力加強了以應急管理隊伍、應急裝備與科技、救災物資儲備為重點的應急管理能力建設。2018年組建應急管理部，大大提高了我國對自然災害和安全生產事故的應急管理能力。隨著城鎮(zhèn)化與經濟全球化的不斷推進，傳染病發(fā)展成為大規(guī)模的、全球性災難的風險有所提升。因此，需高度重視應急防護物資生產儲備方面的問題，為下一步疫情防控和未來類似公共衛(wèi)生事件的應對做好準備。

重視公共衛(wèi)生事件應急產品的生產能力儲備問題

我國的醫(yī)藥應急儲備制度始建于20世紀70年代，為適應戰(zhàn)備需要，國家撥�？钤谌珖�建立13個藥品儲備庫，構建了我國的醫(yī)藥應急儲備體系。其后，醫(yī)藥儲備的作用由單純的戰(zhàn)備逐步擴大到外援、救災、防疫和應對突發(fā)事件等。在應對2003年“非典”、2008年南方雨雪冰凍災害、汶川地震、2009年的甲型H1N1流感以及本次新冠肺炎疫情時，我國醫(yī)藥應急儲備仍然暴露出一些薄弱環(huán)節(jié)，需要建立公共衛(wèi)生事件應急產品的生產能力儲備。

常態(tài)普遍產能過剩與應急時產能不足的矛盾突出。以疫苗生產為例，2003年“非典”后，國家和企業(yè)投入大量資金用于擴大流感疫苗生產能力，但2006年后公眾流感疫苗使用量下降，疫苗企業(yè)減少流感疫苗產能。2009年為應對甲流，政府向10家生產企業(yè)分批下達“疫苗生產計劃”共795批次約1.5億劑，我國甲流疫苗年生產能力擴大到1.5億劑。但常態(tài)下我國甲流疫苗需求約為疫苗產能的五分之一，如2015年我國流感疫苗批簽量約為3000萬劑，僅相當于一家龍頭疫苗企業(yè)的產能，疫苗產能過剩問題突出。常態(tài)時普遍產能過剩與應急時產能不足的矛盾，勢必影響我國及時有效應對大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件。

國家應急生產能力儲備政策有待完善。我國在應急工業(yè)動員中，常采用“企業(yè)貸款、政府補貼、參與經營、適當補償”的辦法進行激勵，但實際運作過程中出現了資金補貼不到位、補償不合理等問題。不僅如此，企業(yè)應急產能擴張的固定資產投資折舊按會計制度需5-10年折舊，時間太長，不能合理抵扣應急時的臨時利潤，企業(yè)納稅額高，而隨后各年份常態(tài)下產能閑置時的折舊費太高，企業(yè)虧損嚴重。

促進我國公共衛(wèi)生事件應急產品產能儲備

我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路與歐美國家不同，城鎮(zhèn)人口密度和總量遠超歐美國家，面臨的大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件的風險更為嚴峻，僅靠實物儲備和應急生產動員，滿足不了應急響應，特別是應急響應初期——也是遏制突發(fā)事件沖擊的最為關鍵時期——的需求。應健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，按照集中管理、統(tǒng)一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案。公共衛(wèi)生事件應急產品主要包括防護類、預防類和治療類產品等。一次性防護類和治療類產品的儲存周期短，無通用的預防類疫苗，不能實物儲備，我國必須進行公共衛(wèi)生事件應急產品的產能儲備，并保持生產線“溫熱”。

科學測算我國大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件中應急產品優(yōu)先使用的目標群體。以疫苗為例，我國前幾次大流感的做法是，第一波疫苗需求主要是滿足重點人群的需求，按150萬人份進行準備。歐盟也實行優(yōu)先接種疫苗制度。在應對2009年大流感中，歐盟首先確定約19.5%的人群為疫苗優(yōu)先接種群體，其中2%為衛(wèi)生工作者、1.5%為孕婦、16%為6個月以上患有潛在慢性疾病、嚴重疾病的高感染風險人群，并與疫苗生產商達成提前采購協(xié)議，儲備一定比例的流感疫苗生產能力，以解決大規(guī)模時期流感疫苗供給與需求的矛盾。如按照歐盟的疫苗接種優(yōu)先群體測算方法，我國僅醫(yī)務工作者和孕婦就有2000多萬人，患有潛在慢性疾病、嚴重疾病高感染風險的人群達3.9億多，需要接種的目標群體數量遠遠超過疫苗產能。

提高我國衛(wèi)生防護用品的使用率，加強個人防護，維持相關產品合理產能。例如，疫苗接種是預防流感的最佳方法，我國季節(jié)性流感疫苗接種率為2%，與歐美20%-30%的接種率相距甚遠，若我國季節(jié)性流感疫苗接種率提高到15%，我國的常態(tài)流感疫苗產能可維持在2億劑左右，不僅能大幅減少醫(yī)治流感病人的醫(yī)保費用，而且能基本滿足大流感期間優(yōu)先接種群體的疫苗需求。提高季節(jié)性流感疫苗接種率，有利于維持疫苗合理產能。因此，建議增加疫苗產能與提高季節(jié)性流感接種率并舉，維持疫苗產能儲備。2004年H5N1流感暴發(fā)，美國政府為擺脫疫苗進口，投資建設流感疫苗工廠，并建議85%的美國人納入季節(jié)性流感疫苗的接種范圍，2009年美國生產流感疫苗的企業(yè)增加到5個。目前，美國是全球最大的流感疫苗供給者，其市場份額占據了美國、日本、法國、德國、意大利、西班牙和英國七大市場的40%。

完善應急產品產能儲備的激勵機制和應急征用制度。企業(yè)響應應急號召擴大產能后，國家在精神激勵的同時，也需給予科學合理的經濟激勵�？蓪π略鰬�急產能固定投資的折舊期限由5~10年縮短至1~2年；國家適當補償企業(yè)的研發(fā)投入；設立國家專項應急征用資金，完善征用制度，使對應急響應做出貢獻的公民和企業(yè)得到充分的經濟保障。此外，還可借鑒一些發(fā)達國家的做法，如政府每年撥專款用于醫(yī)學應急物資研發(fā)儲備，在候選醫(yī)學應急物資快速通過認證審批后，將其納入“國家戰(zhàn)略儲備”。