互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，一批新興互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)快速成長，深刻改變了經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的生產(chǎn)生活方式，平臺日益成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要的組織模式，其屬性直接關(guān)系到平臺治理規(guī)則和治理責(zé)任，以及政府監(jiān)管的政策取向。深刻剖析新興互聯(lián)網(wǎng)平臺的屬性及其特征，對落實(shí)包容審慎監(jiān)管要求，構(gòu)建適應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型監(jiān)管框架，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
如何理解新興互聯(lián)網(wǎng)平臺
在新一代信息技術(shù)的驅(qū)動下，各類新業(yè)務(wù)新應(yīng)用蓬勃發(fā)展，并采用平臺組織模式，吸引不同用戶群體入駐平臺，通過提供信息服務(wù)，來促成各類用戶之間的互動或交易?？梢哉f，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺是在線市場交易的組織者和重要載體。
一方面，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺是一種居中撮合、鏈接多個(gè)群體以促進(jìn)其互動的市場組織。其共同特征是為不同客戶群之間的互動提供物理或虛擬場所，提供居間服務(wù)、維持平臺秩序?；ヂ?lián)網(wǎng)打破了地域和時(shí)空限制，企業(yè)通過構(gòu)筑各類創(chuàng)新型業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺，可以在全球范圍內(nèi)整合多方資源。這些新興互聯(lián)網(wǎng)平臺通過設(shè)立平臺規(guī)則，降低了客戶間交易成本，維持了平臺內(nèi)交易秩序，是一種新型市場組織。
另一方面，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺是基于數(shù)據(jù)和算法提供信息服務(wù)或內(nèi)容服務(wù)的在線持證平臺。為解決跨地域的供需信息精準(zhǔn)匹配難等問題，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺在技術(shù)上通過采集供需雙方主體信息、產(chǎn)品或服務(wù)信息、用戶點(diǎn)評信息等各類數(shù)據(jù)，借助軟件算法提供搜索、競價(jià)、調(diào)度、支付、信用等服務(wù)來撮合供需雙方，提高交易效率，亦需取得各相關(guān)監(jiān)管部門頒發(fā)的許可。
還要看到，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺正逐步成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新興互聯(lián)網(wǎng)平臺借助網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，依托其在核心業(yè)務(wù)市場上的優(yōu)勢向其他領(lǐng)域滲透，最終構(gòu)筑起以各自核心業(yè)務(wù)為根基的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈。在生態(tài)鏈中，平臺企業(yè)通過發(fā)布平臺規(guī)則，對主體準(zhǔn)入、行為規(guī)范、內(nèi)容審查、服務(wù)質(zhì)量、用戶保護(hù)、糾紛處置、違法信息阻止等予以明確規(guī)定，并設(shè)置了對應(yīng)的用戶評價(jià)、信用制度等激勵約束措施。事實(shí)上，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺依托技術(shù)、計(jì)算、數(shù)據(jù)、用戶規(guī)模等優(yōu)勢，已經(jīng)成為平臺運(yùn)營規(guī)則的制定者、平臺運(yùn)營秩序的維護(hù)者和平臺數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的承載者。
如何認(rèn)識新興互聯(lián)網(wǎng)平臺的“設(shè)施”屬性
隨著新興互聯(lián)網(wǎng)平臺在用戶規(guī)模、市場份額和影響力等方面的不斷提升，有的觀點(diǎn)認(rèn)為新興互聯(lián)網(wǎng)平臺已成為基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)，有的則認(rèn)為其是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，還有的認(rèn)為其是必要設(shè)施。之所以會存在這些不同觀點(diǎn)，關(guān)鍵在于沒有厘清不同“設(shè)施”的基本概念。
新興互聯(lián)網(wǎng)平臺不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)。傳統(tǒng)上基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)通常指物理性的設(shè)施、資產(chǎn)和網(wǎng)絡(luò)，比如電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等，同時(shí)也包括工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施。這些物理設(shè)施的復(fù)制成本高，且替代性較低。而新興互聯(lián)網(wǎng)平臺大多是由遠(yuǎn)端的服務(wù)器集群或數(shù)據(jù)中心、面向第三方商家的應(yīng)用程序接口（API）、面向用戶終端的應(yīng)用程序（APP）或網(wǎng)站組成，具有資產(chǎn)規(guī)模輕、業(yè)務(wù)更迭快、替代產(chǎn)品多等特點(diǎn)。其關(guān)鍵資產(chǎn)是大數(shù)據(jù)資源和算法庫，其競爭優(yōu)勢則來自技術(shù)創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，從業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、可競爭性、市場壁壘、經(jīng)濟(jì)社會影響力以及監(jiān)管導(dǎo)向等方面看，兩者都有著較大的不同。
新興互聯(lián)網(wǎng)平臺能否被納入關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施范圍，尚待國家法規(guī)予以明確。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是指一旦遭到破壞或者喪失功能、發(fā)生數(shù)據(jù)泄露，可能嚴(yán)重危害國家安全、國計(jì)民生以及公共利益的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施或信息系統(tǒng)。當(dāng)前，我國大型平臺用戶規(guī)模普遍在億級以上，業(yè)務(wù)量和收入達(dá)數(shù)萬億元以上，一旦遭受破壞則影響波及面較廣。目前，要將新興互聯(lián)網(wǎng)平臺納入關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施范圍，還需要國家相關(guān)立法予以正式明確，而且需要從網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全等角度進(jìn)行考量。
新興互聯(lián)網(wǎng)平臺是否為必要設(shè)施，需依據(jù)其商業(yè)行為性質(zhì)和市場競爭條件來界定。必要設(shè)施是反壟斷領(lǐng)域的術(shù)語，與壟斷地位和市場競爭密切相關(guān)。由此衍生的必要設(shè)施原則是指擁有必要設(shè)施的壟斷企業(yè)有義務(wù)開放其設(shè)施，供包括競爭對手在內(nèi)的第三方使用。實(shí)踐中，必要設(shè)施的認(rèn)定須滿足提供設(shè)施接入的必要性和可行性、設(shè)施可復(fù)制性、拒絕開放的合理性等一系列條件。新興互聯(lián)網(wǎng)平臺擁有海量用戶，在全球范圍內(nèi)參與競爭，是否構(gòu)成反壟斷意義上的必要設(shè)施，仍需按照反壟斷法結(jié)合其相關(guān)市場的競爭約束等進(jìn)行判定，不能輕易認(rèn)定其就是必要設(shè)施。
如何監(jiān)管新興互聯(lián)網(wǎng)平臺及其競爭行為
相比于普通的市場競爭主體，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)無論是被認(rèn)定為何種設(shè)施，其都需要承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。在這方面，監(jiān)管部門可以采取促進(jìn)平臺市場良性競爭、維護(hù)公平競爭市場秩序的相關(guān)策略。
一是科學(xué)界定“設(shè)施”的邊界和范圍。當(dāng)前，社會普遍對新興互聯(lián)網(wǎng)平臺是否屬于基礎(chǔ)設(shè)施或必要設(shè)施，存在概念混用和認(rèn)知誤區(qū)。對此，應(yīng)先科學(xué)界定基礎(chǔ)設(shè)施或必要設(shè)施的內(nèi)涵和外延及其范圍和邊界，并避免基礎(chǔ)設(shè)施的界定過寬過泛。對于新興互聯(lián)網(wǎng)平臺，要依據(jù)國家法律法規(guī)，結(jié)合這些互聯(lián)網(wǎng)平臺的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定和識別其具體的歸屬范疇。
二是發(fā)揮市場作用強(qiáng)化平臺自律?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺市場呈現(xiàn)出高度的動態(tài)競爭性，具有跨界競爭、顛覆創(chuàng)新、用戶多歸屬等一系列特性，對互聯(lián)網(wǎng)平臺的商業(yè)行為和治理規(guī)則有著較強(qiáng)的約束。應(yīng)充分尊重互聯(lián)網(wǎng)平臺市場的商業(yè)規(guī)則和競爭邏輯，認(rèn)識到需求側(cè)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和供給側(cè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)在驅(qū)動市場呈現(xiàn)“贏者通吃”局面的同時(shí)，也會刺激潛在競爭者聚焦細(xì)分市場，通過技術(shù)創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、服務(wù)改善等參與市場競爭。應(yīng)確保市場機(jī)制正常發(fā)揮作用，合理界定平臺企業(yè)責(zé)任，為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)提供自律性約束。
三是創(chuàng)新新興互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷政策。反壟斷政策出臺的初衷是為了保護(hù)市場公平競爭，壟斷地位本身并不違法，壟斷行為才算違法。傳統(tǒng)市場或基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場份額高度集中時(shí)，當(dāng)企業(yè)采取低于成本定價(jià)、捆綁銷售、市場封鎖、縱向約束、歧視性定價(jià)等行為時(shí)，反壟斷機(jī)構(gòu)就要對其保持警惕。相比之下，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)采用上述商業(yè)策略時(shí)，在某些情況下會提高資源配置效率，增進(jìn)消費(fèi)者福利，但對于其并購初創(chuàng)企業(yè)繼而排除潛在競爭的行為，國際上已經(jīng)開始給予高度關(guān)注。因此，應(yīng)遵循合理推斷原則，辯證看待互聯(lián)網(wǎng)平臺的商業(yè)行為和競爭策略，對良性的公平競爭要鼓勵，對平臺限制或排擠競爭的行為要及時(shí)查處。
四是監(jiān)管新興互聯(lián)網(wǎng)平臺需審慎?？紤]到平臺經(jīng)濟(jì)作為新生事物，仍處于快速成長階段，應(yīng)堅(jiān)持包容審慎、監(jiān)管中性和輕度監(jiān)管理念，平衡做好監(jiān)管和推動創(chuàng)新的關(guān)系，及時(shí)革新傳統(tǒng)的監(jiān)管框架，營造符合其經(jīng)營特點(diǎn)的準(zhǔn)入規(guī)則。應(yīng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)市場的雙邊市場特性、動態(tài)創(chuàng)新、平臺競爭、技術(shù)更迭以及政府監(jiān)管的成本和收益等因素，不斷豐富監(jiān)管治理技術(shù)和手段，創(chuàng)新與平臺企業(yè)的協(xié)同治理機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、多方參與、激勵相容的新型監(jiān)管治理體系。
（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場與價(jià)格研究所、國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所）
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