改革開放不但是管理體制上的學(xué)習(xí)創(chuàng)新，還意味著思想文化上的文明互鑒。在政治學(xué)理論方面，20世紀(jì)80年代傳播的主要是現(xiàn)代化理論，90年代西方的自由主義民主理論被大量譯介到國內(nèi)，21世紀(jì)流行的則是基于民主理論的治理理論。如果說政治民主是為了加強個人權(quán)利而去政府化，經(jīng)濟自由是通過強調(diào)私有化和市場化而去國家化，那么，治理理論則是通過增強個人權(quán)利以削弱政府作用的制度化安排，從而構(gòu)成自由主義政治思潮的“三駕馬車”：政治民主化、經(jīng)濟自由化與治理社會化。

西方治理理論淵源及主要內(nèi)涵

治理理論來自20世紀(jì)90年代初世界銀行專家對于南撒哈拉沙漠國家的政策設(shè)計。他們認(rèn)為，這些國家出現(xiàn)普遍性的國家失敗，根源在于無能為力的政府，而替代性方案就是加強非政府組織、各種社會組織乃至個人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題，強調(diào)個人和社會的替代性作用。伴隨著1990年作為新自由主義宣言的“華盛頓共識”的節(jié)拍，強調(diào)社會作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開來，“無政府的治理”成為治理主義者的信仰，認(rèn)為去政府化的治理才能實現(xiàn)公正透明，才會有政治合法性。

客觀地說，民眾對于政府存有意見是普遍現(xiàn)象。因此主張去政府化而鼓吹個體的作用，是一種民粹主義情結(jié)，而治理理論無疑迎合了這種民粹主義訴求。問題是，在很多非西方國家即發(fā)展中國家，國家-社會關(guān)系屬于“普力奪社會”或“強社會中的弱國家”，國家被嵌入各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中而難得自主性。在此情境下，再主張進一步去國家化而強化社會的權(quán)力(權(quán)利)，這樣的國家-社會關(guān)系不是更惡化了嗎？對此，曾經(jīng)大力鼓吹治理理論的福山有過深刻反省。要知道，“組織起來”依然是很多發(fā)展中國家國家建設(shè)的優(yōu)先議程。

這是比較政治發(fā)展研究給我們的基本知識。人們的認(rèn)知能力與社會科學(xué)的發(fā)展水平密切相關(guān)，在缺乏比較政治學(xué)基本知識的前提下，各種與發(fā)展中國家國情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免，甚至變成某種“道德”標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)在，人們終于看到，主張社會權(quán)利的治理理論在很多發(fā)展中國家并不能起到良治的作用，比如南撒哈拉沙漠國家并沒有因為出產(chǎn)了治理理論而變得“善治”，絕大多數(shù)發(fā)展中國家的治理水平也并沒有因此得以提升。為什么呢？除了它們尚未真正完成“國家建設(shè)”的任務(wù)——“把國家組織起來”，還因為被賦予治理使命的社會組織也遠(yuǎn)非治理理論所依賴的“公民社會”。因“民情”不一樣，統(tǒng)統(tǒng)被稱為“公民社會”的社會組織，在美國其實已經(jīng)演變?yōu)槔�益集團社會，在南美則為“普力奪社會”，印度乃為“種姓社會”，非洲是“強社會”。雖然名稱各異，但共同點都是不平等，而公民社會理論的假設(shè)是社會平等基礎(chǔ)上具有公共精神的參與。

具有“中國性”的治理理論——國家治理理論

在與治理理論這種強勢話語的對話中，中國政治學(xué)人逐漸建立起具有“中國性”的治理理論——國家治理理論。顯然，“國家治理”之于“治理理論”的不同在于“國家”的角色問題。黨的十八屆三中全會正式提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的命題，得到各界的熱烈呼應(yīng)。無疑，這種社會科學(xué)化的政治表述是以學(xué)術(shù)研究積累為基礎(chǔ)的。在黨的十八大之前，治理理論流行，但很多學(xué)者開始自覺或不自覺地使用“國家治理”一詞。這是因為中國人是天然的國家治理主義者。

因此，當(dāng)西方的治理理論大行其道時，主張“國家治理”的研究也影響日隆。有學(xué)者提出了作為研究范式的“國家治理范式”，認(rèn)為國家治理包括政治價值、政治認(rèn)同、公共政策、社會治理等幾個方面。當(dāng)“國家治理現(xiàn)代化”成為官方術(shù)語之后，國家治理與西方治理理論被明確區(qū)分開來，認(rèn)為“社會主義國家的國家治理，本質(zhì)上既是政治統(tǒng)治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結(jié)合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結(jié)合。因此，在馬克思主義國家理論話語體系中，‘治理’是社會主義國家政治統(tǒng)治與政治管理的有機結(jié)合”，并提醒大家需要注意避免兩種認(rèn)識上的偏差：簡單運用西方“治理”概念來套解我國全面深化改革的目標(biāo)，簡單認(rèn)為“治理”概念只是西方當(dāng)代政治理論和管理理論的專利。

中國國家治理現(xiàn)代化的要點

應(yīng)該說，作為官方政治表述的國家治理現(xiàn)代化，包括但不限于如下要點：

第一，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是國家或政府主導(dǎo)的國家治理體系的現(xiàn)代化。在制度層次上，國家治理體系包括國家治理、政府治理、地方治理和社會治理。應(yīng)該說，社會治理的提法是對治理理論的揚棄，從社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�治理。在治理領(lǐng)域，國家治理體系包括政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、軍事治理和生態(tài)治理。無論是在制度層次上還是在治理領(lǐng)域上，治理主體都是國家或者政府，必然包括統(tǒng)治和管理，但并不排斥社會的作用。治理主體的確立，根本性地與西方治理理論作了區(qū)分，但適當(dāng)吸收其有益成果，比如社會治理之說。正如有學(xué)者總結(jié)的：“國家治理概念強調(diào)了轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強調(diào)的社會訴求，是一個更為均衡和客觀的理論視角�！庇袑W(xué)者在梳理國內(nèi)外治理文獻后總結(jié)道，治理“指的是公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理(治國理政)的方式、方法與途徑，不是指市場化、私有化，不是指‘無需政府的治理’，不是指‘多一些治理，少一些統(tǒng)治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規(guī)范性宣示，是“空洞的能指”，在實踐中不解決任何問題。

第二，國家治理現(xiàn)代化的核心是國家治理能力問題。同樣的制度為什么治理績效有著天壤之別？關(guān)鍵在于治理能力的不同。政治學(xué)理論關(guān)于統(tǒng)治能力、治理能力的討論并不少見，但主要視其為政治現(xiàn)象而少有上升為能夠用來分析政治現(xiàn)象的政治理論。傳統(tǒng)的國家能力理論包括合法化能力、財政汲取能力等，但分析解釋力有限。合法化能力可謂無所不包，不具分析性；而財政汲取能力則太過具體，何況汲取能力強的國家并非必然加強合法性，有時甚至相反，這是歷史的經(jīng)驗。與此不同，中國學(xué)者把國家治理能力當(dāng)作一種研究范式，與以政體為范式的西方政治學(xué)傳統(tǒng)形成鮮明區(qū)別。具體而言，國家治理首先要處理國家與社會的關(guān)系，其中社會由普通民眾、知識階層和企業(yè)階層構(gòu)成，“體制吸納力”對于不同的階層具有不同的內(nèi)涵；其次，國家治理是關(guān)于制度之間、部門之間的協(xié)調(diào)與整合，國家治理能力因此體現(xiàn)為“制度整合力”；最后，國家治理事關(guān)政策制定和有效執(zhí)行問題，國家治理能力事實上就是“政策執(zhí)行力”。由“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”所構(gòu)成的國家治理能力，事實上成為一種分析性概念，用以比較分析不同國家的不同層面的治理能力和治理績效，這是一種系統(tǒng)化但又非對稱性的、非意識形態(tài)化的分析性理論，對于針對性地提升國家治理能力的作用不言而喻。

第三，國家治理現(xiàn)代化理論回答了如何保障國家治理能力這個核心和根本問題。一個超大規(guī)模國家的政治特征，不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來的多元性，還有多等級的制度所構(gòu)成的層次性，多元性和層次性構(gòu)成了權(quán)力的非對稱性。在多元性、多層次性和非對稱性的制度體系中，要提升國家治理能力是非常困難之事，但民主集中制政體確保了制度的協(xié)調(diào)性和整合性。對此，中國學(xué)者將民主集中制上升到與代議制政體同等高度的政治學(xué)理論上去討論。

觀念會產(chǎn)生政策，錯誤的觀念必然導(dǎo)致錯誤的政策。對于國家治理而言，因沒有自主性觀念而犯下顛覆性戰(zhàn)略性錯誤，在歷史上并不鮮見。在觀念交鋒與文明互鑒中，中國政治學(xué)在涉及國家的一些關(guān)鍵詞上進行了護衛(wèi)性建構(gòu)，初步形成了自主性政治學(xué)話語體系，為道路自信和制度自信提供了理論基礎(chǔ)。同時，在政治學(xué)最根本問題的研究上，諸如中國的國家建設(shè)，中國政治學(xué)也取得了值得肯定的成就，這當(dāng)然歸因于中國政治學(xué)置身于中國大陸這片沃土。

（作者為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長、教授）