“一國兩制”是中國特色社會主義的一個偉大創(chuàng)舉。香港、澳門自回歸祖國之日起，就已重新納入國家治理體系，成為直轄于中央的享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域。如何在“一國兩制”下治理好實(shí)行資本主義制度的香港、澳門，是中國共產(chǎn)黨治國理政已經(jīng)并將長期面臨的一項(xiàng)重大課題。
從概念上說，“一國兩制”有多重含義。它是中國政府處理香港、澳門事務(wù)的基本方針，也是中央對香港、澳門一系列方針政策的總稱；是中央治理香港、澳門兩個特別行政區(qū)的基本制度，也是解決臺灣問題、實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的重要制度；是黨領(lǐng)導(dǎo)人民正在推進(jìn)的偉大實(shí)踐，也是關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興的偉大事業(yè)。從制度層面講，香港、澳門回歸祖國以來，依照憲法和基本法設(shè)置的特別行政區(qū)制度已經(jīng)確立，中央對特別行政區(qū)實(shí)行管治的體制機(jī)制逐漸健全，特別行政區(qū)內(nèi)部的制度機(jī)制總體運(yùn)行良好。事實(shí)證明，“一國兩制”是香港、澳門保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度。事實(shí)也證明，“一國兩制”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，與其他任何新生事物一樣，也需要在實(shí)踐中經(jīng)受檢驗(yàn)，并不斷加以完善。
黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在深入總結(jié)“一國兩制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從制度層面特別是中央對特別行政區(qū)實(shí)行管治的層面，對推進(jìn)“一國兩制”實(shí)踐作了系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和工作部署?！稕Q定》第一部分把“堅(jiān)持‘一國兩制’，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一”作為我國國家制度和國家治理體系所具有的13個顯著優(yōu)勢之一，充分表明了“一國兩制”在我國國家制度和國家治理體系中的特殊重要地位?！稕Q定》第十二部分集中就“一國兩制”制度體系建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持什么、完善什么展開論述，這在黨的歷史上也是前所未有的。這些論述充分體現(xiàn)了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于港澳工作重要論述的精神，彰顯了中央堅(jiān)持“一國兩制”方針不動搖的堅(jiān)定決心和戰(zhàn)略定力，也顯示了中央必定會把港澳兩個特別行政區(qū)管治得更好的制度自信和能力自信，具有重要現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)指導(dǎo)意義。
全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，把準(zhǔn)治港治澳的正確方向
《決定》強(qiáng)調(diào)指出，要“全面準(zhǔn)確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針”。這是總結(jié)香港、澳門回歸祖國以來“一國兩制”成功實(shí)踐得出的一條基本經(jīng)驗(yàn)。要把準(zhǔn)治港治澳的正確方向，確?！耙粐鴥芍啤睂?shí)踐不變形、不走樣，必須在貫徹“一國兩制”方針上做到全面準(zhǔn)確。在思想認(rèn)識上，必須堅(jiān)持“一國”是實(shí)行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國”并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)的基本邏輯；必須堅(jiān)持嚴(yán)格依照憲法和基本法對香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實(shí)行管治的法治原則；必須堅(jiān)定維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的根本宗旨?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)了以下3點(diǎn)：
（一）依法治港治澳，維護(hù)憲法和基本法確定的憲制秩序。這句話指出了治港治澳的基本理念和原則。習(xí)近平總書記說，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理。從港澳來說，依法治理，首要的是要嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事。因?yàn)閼椃ê突痉ü餐瑯?gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，是“一國兩制”方針法律化的集中體現(xiàn)，是特別行政區(qū)一切制度的最頂層設(shè)計(jì)，在特別行政區(qū)整個法律體系中居于最高地位，確立了特別行政區(qū)新的憲制秩序。特別行政區(qū)的一切行政、立法、司法行為都必須符合憲法和基本法，以憲法和基本法的規(guī)定作為最高準(zhǔn)則。全社會都應(yīng)該自覺尊崇憲法和基本法、遵守憲法和基本法的規(guī)定、維護(hù)憲法和基本法的權(quán)威。
（二）把堅(jiān)持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護(hù)中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)、發(fā)揮祖國內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用和提高特別行政區(qū)自身競爭力結(jié)合起來。這“三個結(jié)合”指出了治港治澳制度體系中需要把握好的三對關(guān)系。
1.必須把堅(jiān)持“一國”原則和尊重“兩制”差異結(jié)合起來。要牢固樹立“一國”意識，堅(jiān)守“一國”原則，切實(shí)維護(hù)國家安全，正確把握和處理中央和特別行政區(qū)的關(guān)系，絕不容忍任何挑戰(zhàn)“一國兩制”底線的行為。習(xí)近平總書記2017年7月1日在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上明確宣示：“任何危害國家主權(quán)安全、挑戰(zhàn)中央權(quán)力和香港特別行政區(qū)基本法權(quán)威、利用香港對內(nèi)地進(jìn)行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的?！苯鼛啄陙硐愀鄯磳ε珊鸵恍┩獠縿萘χ醒胝吞貐^(qū)政府大肆攻擊的幾件事，包括取締“港獨(dú)”組織“香港民族黨”、取消在立法會違規(guī)宣誓議員的資格、拒絕為公然支持“港獨(dú)”活動的外國記者馬凱續(xù)辦在港工作簽證等，都恰恰是因?yàn)橛嘘P(guān)組織和人員的行為嚴(yán)重挑戰(zhàn)了“一國兩制”的底線。在“一國兩制”下，香港、澳門特別行政區(qū)居民應(yīng)當(dāng)尊重國家主體實(shí)行的中國特色社會主義制度，包括堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一核心內(nèi)容在內(nèi)的政治制度，內(nèi)地人民也應(yīng)該切實(shí)尊重香港、澳門實(shí)行的各具特色的資本主義制度，尊重港澳居民依法享有的各種權(quán)利和自由。在“一國”之內(nèi)，兩種制度應(yīng)當(dāng)也完全能夠做到長期并存、融合相處。
2.必須把維護(hù)中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)結(jié)合起來。我國實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，中央對包括香港、澳門特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方行政區(qū)域具有全面管治權(quán)。香港、澳門兩個特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)不是固有的，而是來源于中央授權(quán)。2014年6月，《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書發(fā)表后，經(jīng)過廣泛討論，人們對這一點(diǎn)的認(rèn)識更深刻了。不能將中央的全面管治權(quán)與特別行政區(qū)的高度自治權(quán)對立起來，更不能以特別行政區(qū)的高度自治權(quán)對抗中央的權(quán)力。與此同時，特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)，包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬睾颓袑?shí)保障。
3.必須把發(fā)揮祖國內(nèi)地堅(jiān)強(qiáng)后盾作用和提高特別行政區(qū)自身競爭力結(jié)合起來。港澳的繁榮發(fā)展從來都與祖國密切相關(guān)，港澳也為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大而獨(dú)特的貢獻(xiàn)。在港澳應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、“非典”疫情、國際金融危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)的過程中，祖國內(nèi)地提供了強(qiáng)有力的支持。對港澳來說，祖國內(nèi)地的堅(jiān)強(qiáng)后盾作用是永恒不變的。香港、澳門特別行政區(qū)政府和社會各界人士只要站高望遠(yuǎn)，聚焦發(fā)展，把國家發(fā)展帶來的重大機(jī)遇、內(nèi)地各方面的大力支持與港澳所具有的高度法治化、市場化、專業(yè)化、國際化等優(yōu)勢相結(jié)合，不斷提升自身競爭力，就一定能在日趨激烈的國際國內(nèi)競爭中立于不敗之地。
（三）完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制，堅(jiān)持以愛國者為主體的“港人治港”、“澳人治澳”，提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平。這句話指出了依法治港治澳的制度要求和主體要求。隨著“一國兩制”實(shí)踐的不斷深入，中央和特別行政區(qū)都有責(zé)任在全面檢視憲法和基本法實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)制度和機(jī)制，該制定的法律要制定，該修改的法律要修改，該廢除的法律要廢除，該補(bǔ)充的制度要補(bǔ)充，該配套的機(jī)制要配套。其中，香港特別行政區(qū)行政長官和立法會普選制度為社會各界所關(guān)注。無論有關(guān)政改工作何時重啟，都必須遵守基本法有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會2014年8月31日通過的《關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定》。以愛國者為主體實(shí)行“港人治港”、“澳人治澳”，是全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針的必然要求。必須確保行政長官由中央信任的愛國者擔(dān)任，符合愛國愛港或愛國愛澳、中央信任、有管治能力、香港或澳門社會認(rèn)同等標(biāo)準(zhǔn)。特別行政區(qū)行政、立法、司法機(jī)關(guān)也必須以愛國者為主組成。行政長官領(lǐng)導(dǎo)的管治團(tuán)隊(duì)作為治理特別行政區(qū)的第一責(zé)任人，需要不斷提高依法治理能力和水平。當(dāng)前，港澳內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)了許多新變化，管治也面臨不少新問題、新挑戰(zhàn)，更加需要特別行政區(qū)政府敢于擔(dān)當(dāng)，善于作為。中央將繼續(xù)堅(jiān)定不移地支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，維護(hù)法治，推進(jìn)民主，促進(jìn)和諧，實(shí)現(xiàn)良政善治。
健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度，不斷完善“一國兩制”制度體系
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，謀劃和推進(jìn)治港治澳的制度建設(shè)，形成了許多新的制度成果。2014年8月31日，全國人大常委會有關(guān)決定確定了香港特別行政區(qū)行政長官普選的基本制度。2016年11月7日，針對香港特別行政區(qū)立法會部分議員違規(guī)宣誓的行為，全國人大常委會主動對香港基本法第一百零四條有關(guān)規(guī)定作出解釋，明確了香港特別行政區(qū)公職人員宣誓的有關(guān)制度。今年2月26日，中央人民政府就禁止“港獨(dú)”組織“香港民族黨”運(yùn)作向香港特別行政區(qū)行政長官發(fā)出公函，表明了中央的有關(guān)立場和意見，進(jìn)一步確立了中央就涉及中央與特別行政區(qū)關(guān)系的重大事項(xiàng)發(fā)出指令的制度和機(jī)制。澳門特別行政區(qū)也完成了國歌法本地立法，設(shè)立了維護(hù)國家安全委員會，正在開展配套立法工作，在制度建設(shè)上取得重大進(jìn)展。全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，必須從有利于港澳長治久安的戰(zhàn)略和全局高度進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度，完善“一國兩制”制度體系。
（一）依法行使憲法和基本法賦予中央的各項(xiàng)權(quán)力。把憲法和基本法賦予中央的各項(xiàng)權(quán)力切實(shí)用起來，是落實(shí)中央全面管治權(quán)的重要途徑，也是依法治港治澳的題中應(yīng)有之義。憲法和基本法明文規(guī)定屬于中央的權(quán)力主要包括：1.特別行政區(qū)的創(chuàng)制權(quán)。包括根據(jù)憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立特別行政區(qū)，并規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的基本制度。2.特別行政區(qū)政府的組織權(quán)。比如，中央對特別行政區(qū)行政長官和主要官員具有任免權(quán)，而且是實(shí)質(zhì)性的。要完善中央對行政長官和主要官員選拔、任命、監(jiān)督、罷免等相關(guān)制度和程序。3.特別行政區(qū)基本法的制定、修改、解釋權(quán)。香港回歸祖國以來，全國人大常委會對香港基本法有關(guān)條文已經(jīng)進(jìn)行了5次解釋?；痉ń忉寵?quán)的行使不應(yīng)取決于某些人的主觀好惡，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要決定，該解釋就解釋。4.對特別行政區(qū)高度自治的監(jiān)督權(quán)。重點(diǎn)是監(jiān)督特別行政區(qū)的法律和政權(quán)機(jī)關(guān)的活動是否違背憲法和基本法、違背“一國兩制”。比如，全國人大常委會可對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律行使備案審查權(quán)，批準(zhǔn)或備案特別行政區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法修正案，對特別行政區(qū)終審法院法官和高等法院首席法官的任命和免職進(jìn)行備案。5.向特別行政區(qū)行政長官發(fā)出指令權(quán)。中央可就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)對行政長官發(fā)出指令。6.外交事務(wù)權(quán)。中央負(fù)責(zé)管理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)。7.防務(wù)權(quán)。中央負(fù)責(zé)管理特別行政區(qū)的防務(wù)。8.決定在特別行政區(qū)實(shí)施全國性法律。全國人大常委會可對基本法附件三所列在特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律作出增減。9.宣布特別行政區(qū)進(jìn)入戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)。全國人大常委會可宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或依法決定特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央政府在緊急狀態(tài)下可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施。10.中央還可根據(jù)需要向特別行政區(qū)作出新的授權(quán)。上述權(quán)力的行使都需要加以制度化、規(guī)范化、程序化。
（二）建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。維護(hù)國家安全是全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針的核心要求，是特別行政區(qū)的憲制責(zé)任。在特別行政區(qū)建立健全維護(hù)國家安全的法律制度，完善相關(guān)執(zhí)行機(jī)制，天經(jīng)地義，也有其實(shí)際需要。目前，澳門已經(jīng)完成基本法第二十三條立法，建立了維護(hù)國家安全委員會及其辦公室，并主動在立法會選舉法中增加“防獨(dú)”條款，下一步還將制訂和修改相關(guān)配套立法。香港尚未完成基本法第二十三條立法，也未設(shè)立相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這也是近幾年來“港獨(dú)”等本土激進(jìn)分離勢力的活動不斷加劇的主要原因之一。建立健全維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法力量，已成為擺在香港特別行政區(qū)政府和社會各界人士面前的突出問題和緊迫任務(wù)。
（三）健全特別行政區(qū)行政長官對中央政府負(fù)責(zé)的制度。根據(jù)基本法的規(guī)定，行政長官既是特別行政區(qū)政府的首長，也是特別行政區(qū)的首長，既要對特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，也要對中央負(fù)責(zé)。這種“雙首長”和“雙負(fù)責(zé)”的定位，決定了行政長官在“一國兩制”下特別行政區(qū)的治理中具有重要地位，承擔(dān)統(tǒng)領(lǐng)責(zé)任。一方面，要完善行政長官對中央負(fù)責(zé)的制度安排，包括完善中央就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)對行政長官發(fā)出指令的制度，完善行政長官向中央述職制度、向中央報(bào)告特別行政區(qū)有關(guān)重大事項(xiàng)的制度等；另一方面，要在特別行政區(qū)落實(shí)以行政長官為核心的行政主導(dǎo)體制，完善公務(wù)員管理制度，支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，確保行政長官代表整個特別行政區(qū)對中央負(fù)責(zé)的要求落到實(shí)處。
（四）完善香港、澳門融入國家發(fā)展大局、同內(nèi)地優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展機(jī)制。香港、澳門融入國家發(fā)展大局，是新時代國家改革開放的客觀需要，也是香港、澳門自身發(fā)展的必然選擇。毋庸諱言，香港的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已遇到一些困境，房屋土地供應(yīng)短缺，貧富差距懸殊，社會階層流動性減弱，特別是不少青年人在住房和學(xué)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面面臨較大困難和壓力。澳門博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”，經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展知易行難。囿于地域、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和體量、市場空間等條件，港澳僅靠自身力量難以解決這些影響社會穩(wěn)定和長遠(yuǎn)發(fā)展的深層次矛盾和問題。這需要港澳各界人士與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整心態(tài)，破除“內(nèi)地化”“邊緣化”等迷思，積極融入國家發(fā)展大局，借助內(nèi)地廣闊的市場、強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢，為自身發(fā)展拓展新空間，增添新動力，借力破解經(jīng)濟(jì)民生難題。中央將進(jìn)一步完善支持香港、澳門同內(nèi)地優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的政策體系；推動粵港澳大灣區(qū)制度機(jī)制創(chuàng)新，率先實(shí)現(xiàn)要素便捷流動；注重發(fā)揮香港、澳門參與共建“一帶一路”的獨(dú)特作用；完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活的政策措施；健全香港、澳門與內(nèi)地在各領(lǐng)域深入開展交流合作的各種機(jī)制。在保持“一國兩制”和港澳原有制度特色不變的前提下促進(jìn)港澳與內(nèi)地協(xié)同發(fā)展，必將使港澳居民有更多獲得感、幸福感和安全感。
（五）完善加強(qiáng)對香港、澳門社會憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育等相關(guān)制度和體制機(jī)制。香港、澳門回歸祖國是一個重大歷史轉(zhuǎn)變，從憲制秩序到政權(quán)機(jī)構(gòu)，從輿論環(huán)境到社會主流價(jià)值觀，都應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一歷史轉(zhuǎn)變，適應(yīng)“一國兩制”實(shí)踐要求。香港、澳門特別行政區(qū)政府和社會各界應(yīng)當(dāng)圍繞加強(qiáng)憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，完善相關(guān)的教育制度和體制機(jī)制，不斷增強(qiáng)全社會特別是公職人員和青少年的國家意識和民族認(rèn)同。特別是要正視長期以來香港在國民教育方面存在的缺失，切實(shí)加強(qiáng)青少年的愛國主義教育，關(guān)心、引導(dǎo)、支持、幫助青少年健康成長。
（六）完善堅(jiān)決防范和遏制外部勢力干預(yù)港澳事務(wù)和進(jìn)行分裂、顛覆、滲透、破壞活動的體制機(jī)制。外部勢力一直在通過多種方式干預(yù)港澳事務(wù)，在港澳進(jìn)行分裂、顛覆、滲透、破壞活動。最近美方將所謂“香港人權(quán)與民主法案”簽署成法，公然以國內(nèi)法方式為美國長期干預(yù)香港事務(wù)提供新鏈接，為香港反對派和激進(jìn)勢力更加肆無忌憚地從事反中亂港活動提供保護(hù)傘，并為利用香港問題牽制和遏制中國發(fā)展提供新籌碼。我們必須針鋒相對，與特別行政區(qū)政府建立健全反干預(yù)協(xié)同機(jī)制，絕不能任由外部勢力在香港、澳門為所欲為。
今年2月，香港特別行政區(qū)政府為了將一名涉嫌在臺灣謀殺的香港男青年移交臺灣受審，并填補(bǔ)香港與內(nèi)地、臺灣、澳門之間不能相互移交逃犯的法律漏洞，啟動對兩個相關(guān)條例的修訂工作，由此引起香港社會疑慮和強(qiáng)烈反彈。在反對派的蠱惑煽動和外部勢力的插手干預(yù)下，香港出現(xiàn)曠日持久的社會政治動蕩和街頭暴力活動，“一國兩制”在香港的實(shí)踐遭遇前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這場修例風(fēng)波充分暴露出香港政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面存在的一些深層次矛盾和問題，也進(jìn)一步凸顯了完善香港治理制度的必要性和緊迫性。因此，全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，在實(shí)踐中不斷完善治港治澳制度體系，不僅符合政治制度發(fā)展的一般規(guī)律，而且必將有助于“一國兩制”航船行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
《 人民日報(bào) 》（ 2019年12月11日 09 版）
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