黨的十九屆四中全會把“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容作出了部署。這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想治國理政論述的重要體現(xiàn)，是完善國家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措，有利于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必將為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢注入強勁動力。我們一定要深刻領(lǐng)會，認(rèn)真貫徹落實。
發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是我們黨推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本方針
新中國成立后，黨中央就對發(fā)揮中央和地方兩個積極性高度重視。毛澤東同志1956年發(fā)表《論十大關(guān)系》的著名講話，指出“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”。毛澤東同志首次提出“中央和地方兩個積極性”并進(jìn)行系統(tǒng)闡述，集中體現(xiàn)了辯證唯物主義的科學(xué)認(rèn)識論方法論，為正確把握中央和地方關(guān)系奠定了重要理論基礎(chǔ)。
改革開放進(jìn)程中，鄧小平同志強調(diào)，“過去講發(fā)揮兩個積極性，無非是中央和省市，現(xiàn)在不夠了，現(xiàn)在要擴(kuò)大到基層廠礦”“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容”。江澤民同志在黨的十四屆五中全會上指出，“在新形勢下，必須更好地堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針?？偟脑瓌t應(yīng)當(dāng)是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力?！焙\濤同志在黨的十七大報告中指出，“統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，充分調(diào)動各方面積極性”。這些重要論述，一以貫之體現(xiàn)了發(fā)揮兩個積極性的精神。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，對發(fā)揮兩個積極性作出進(jìn)一步要求部署。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調(diào)，“正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，正確對待利益格局調(diào)整”；在黨的十九屆三中全會上強調(diào)，“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，構(gòu)建從中央到地方各級機構(gòu)政令統(tǒng)一、運行順暢、充滿活力的工作體系”。習(xí)近平總書記的重要論述，充分體現(xiàn)了對黨的執(zhí)政規(guī)律的深刻把握，進(jìn)一步開辟了國家治理的新境界。
縱觀黨的十一屆三中全會以來改革開放的偉大實踐，從實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海沿邊沿江沿線和內(nèi)陸中心城市對外開放到設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)、開展綜合配套改革試驗，從搞好國有企業(yè)、發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)到深化國資國企改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，從經(jīng)濟(jì)體制改革到黨和國家機構(gòu)改革，無不體現(xiàn)了發(fā)揮兩個積極性的基本要求。正是由于不斷深化改革開放、深入推進(jìn)簡政放權(quán)、持續(xù)改進(jìn)宏觀調(diào)控，發(fā)揮兩個積極性，調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素，中國特色社會主義事業(yè)取得了舉世矚目的成就。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，更好滿足人民日益增長的美好生活需要、著力解決發(fā)展不平衡不充分問題、有效應(yīng)對各方面重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，對發(fā)揮中央和地方兩個積極性、完善政府治理體系提出了新的更高要求。同時，中央和地方職責(zé)關(guān)系在有些方面還沒有完全理順，科學(xué)把握“統(tǒng)”與“分”、“放”與“管”、“條”與“塊”、“塊”與“塊”、“事”與“財”、“權(quán)”與“責(zé)”還不夠到位。這些都迫切需要健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，加快構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。
健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制應(yīng)堅持的原則
我們所說的發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是高舉習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟、堅決做到“兩個維護(hù)”，致力于建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國、為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而努力奮斗的積極性，是解放思想、實事求是、按客觀規(guī)律辦事的積極性，是推動我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的積極性。貫徹落實《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，應(yīng)堅持以下原則：
一是堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。事在四方，要在中央。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，首要一條是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是政治前提和核心要義，也是必須嚴(yán)守的政治紀(jì)律、政治規(guī)矩。各地區(qū)各部門要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，堅決有效地把維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位落實到改革發(fā)展穩(wěn)定的偉大實踐中。要不斷完善貫徹落實黨中央決策部署、貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示的工作機制，把準(zhǔn)政治方向，落實中央要求，做到黨中央號召的堅決響應(yīng)、黨中央決定的堅決照辦、黨中央禁止的堅決不做。
二是堅持全國一盤棋。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，歸根到底是為了把新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)堅持和發(fā)展好。要切實強化全局觀念、大局意識，堅決反對地方保護(hù)主義、部門利益主義，堅決防止地方利益、部門利益凌駕于大局利益之上，堅決糾正為了地區(qū)利益而不顧整體利益和損害其他地區(qū)利益的錯誤傾向。要注重發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，進(jìn)一步完善統(tǒng)籌全局利益、統(tǒng)籌各方資源的體制機制，確保在重大任務(wù)、重大改革、重大風(fēng)險挑戰(zhàn)面前上下同心、眾志成城，以強大的中國精神、制度優(yōu)勢和國家動員能力攻堅克難。
三是尊重基層首創(chuàng)精神。習(xí)近平總書記指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄”“要重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神”。實踐反復(fù)證明，尊重基層首創(chuàng)精神，是改革開放取得巨大成功的重要經(jīng)驗。在百年未有之大變局中，我們擔(dān)負(fù)的任務(wù)艱巨而繁重、面臨的挑戰(zhàn)嚴(yán)峻而現(xiàn)實、面對的矛盾具體而復(fù)雜，如果不能因地制宜創(chuàng)造性工作，就很難打開工作局面、很難把中央決策部署落到實處。因此，從中央到地方，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵支持基層結(jié)合實際大膽探索、先行先試，在加快發(fā)展、服務(wù)群眾、化解矛盾、改善環(huán)境、創(chuàng)造更加美好生活的偉大實踐中不斷取得更大成績，就顯得尤為重要。
四是強化法治保障。經(jīng)過改革開放40多年的探索，發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制已經(jīng)比較成熟。要通過法治方式，讓實踐證明行之有效的體制機制政策制度更加成熟更加定型，這是新時代確保兩個積極性充分、持久、穩(wěn)定發(fā)揮的重要保障。要將依法治國、依法執(zhí)政、依法行政貫穿發(fā)揮兩個積極性全過程，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法治化，以完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，確保中央和地方的重大關(guān)系、重大制度、工作體系于事周延、于法有據(jù)、落實有力。
健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制的主要任務(wù)
貫徹落實《決定》精神，應(yīng)把握好以下幾個方面：
一是維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，首先要堅決維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時也要充分考慮各地千差萬別的實際情況，使二者統(tǒng)一于中國特色社會主義的偉大實踐。《決定》強調(diào)“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”，并“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”，就是對這種統(tǒng)一性和多樣性關(guān)系的科學(xué)把握。一要維護(hù)法制統(tǒng)一。堅持依法治國，自覺遵守憲法、法律和行政法規(guī)。地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定應(yīng)與上位法相統(tǒng)一，切實把地方立法權(quán)用好，使地方立法在貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中充分發(fā)揮作用。二要維護(hù)政令統(tǒng)一。認(rèn)真貫徹黨中央大政方針，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，認(rèn)真執(zhí)行國務(wù)院制定的行政法規(guī)、發(fā)布的決定命令、出臺的具體政策。要堅持和完善對地方各級貫徹落實重大決策部署的督察督導(dǎo)制度，堅決防止政出多門、各自為政，堅決反對上有政策、下有對策，確保令行禁止、政令暢通。三要維護(hù)市場統(tǒng)一。堅決反對地方保護(hù)主義，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，維護(hù)全國市場體系的統(tǒng)一性。各級政府要正確處理政府和市場關(guān)系，認(rèn)真落實權(quán)力清單、責(zé)任清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，規(guī)范優(yōu)惠政策，把握政策尺度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)人民群眾和各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力。
二是加強中央宏觀事務(wù)管理。《決定》提出，“適當(dāng)加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，這是優(yōu)化中央事權(quán)、提高統(tǒng)籌水平的重要舉措，體現(xiàn)出中央對重大宏觀事務(wù)的精準(zhǔn)把握和進(jìn)一步簡政放權(quán)的明確態(tài)度。一要加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這是加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要舉措，既需要發(fā)揮地方積極性加強分級服務(wù)、激發(fā)創(chuàng)新活力，更需要中央層面加強宏觀管理、區(qū)域協(xié)調(diào)和涉外事宜統(tǒng)籌。適當(dāng)加強中央知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)事權(quán)，有利于更好地支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。二要加強養(yǎng)老保險。這關(guān)系到民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定。在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，適當(dāng)加強中央在這方面事權(quán)，統(tǒng)一政策尺度，對于加快形成保基本、兜底線、促公平、可持續(xù)的社會保障制度體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更好地應(yīng)對老齡化社會挑戰(zhàn)具有重大意義。三要加強跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。從國家層面進(jìn)一步加大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境保護(hù)督察和生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌力度，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措，有利于推動環(huán)境保護(hù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域統(tǒng)籌，有利于增強生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力、落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、提升污染治理效能?！稕Q定》強調(diào)“加強中央宏觀事務(wù)管理”，意味著中央層面將把更多精力投入到全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性工作上，比如推進(jìn)重大改革舉措實施、統(tǒng)籌重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織重大“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別是扶持老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展，改善宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測調(diào)控，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中求進(jìn)、穩(wěn)中向好、高質(zhì)量發(fā)展。
三是支持地方創(chuàng)造性開展工作。黨的十八大以來，在全面深化改革進(jìn)程中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央舉旗定向、謀篇布局，先后推出1600多項改革方案，確保了改革的正確方向。按照中央部署，地方各級大膽先行先試、創(chuàng)造性地開展工作，為全局性改革提供了可復(fù)制、可推廣的制度成果，充分發(fā)揮了示范、突破、帶動作用。在新時代全面深化改革，必須堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計與先行先試相協(xié)調(diào)，最大限度發(fā)揮中央和地方兩個積極性。《決定》提出“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”，必將對進(jìn)一步全面深化改革發(fā)揮強有力的推動作用，為地方各級政府貫徹穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系拓展更大空間。賦予地方更多自主權(quán)，就是要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方，把地方切實需要也能夠有效承接的事項下放給地方，特別是行政審批、便民服務(wù)，資源配置、市場監(jiān)管，綜合執(zhí)法、社會治理等具體事項要逐級下放，增強地方治理能力。支持地方創(chuàng)造性開展工作，就是要強化結(jié)果導(dǎo)向，把工作成效作為考核、督察、評價的根本標(biāo)準(zhǔn)，防止過度留痕、過多檢查，切實為基層減負(fù)松綁；要強化容錯機制，防止問責(zé)泛化，鼓勵擔(dān)當(dāng)作為，支持地方圍繞中央頂層設(shè)計進(jìn)行差別化探索；要強化總結(jié)推廣，及時把地方成功的改革經(jīng)驗和體制機制成果在面上推開。
四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。垂直管理和地方分級管理是我國行政管理體制的重要特征，是發(fā)揮中央和地方兩個積極性的具體路徑。垂直管理，重在對涉及國計民生、關(guān)系全局利益的重要領(lǐng)域，強化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、落實宏觀調(diào)控措施、提升執(zhí)法監(jiān)管權(quán)威。地方分級管理，則是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方各級積極性、確保各司其職、合力推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。規(guī)范垂直管理體制，關(guān)鍵是把該管的管得住、管得好，該放的放到位、放徹底，該擔(dān)的擔(dān)起來、擔(dān)好責(zé)，做到上下貫通、管理高效，把垂直管理與服務(wù)地方有機結(jié)合起來。規(guī)范地方分級管理體制，重點要強化省級規(guī)劃管理、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督檢查等職責(zé)，強化市縣決策政策執(zhí)行、市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會管理和行政執(zhí)法監(jiān)管等職責(zé)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會管理、公共服務(wù)特別是綜合行政執(zhí)法等基層治理職責(zé)，切實解決地方各級政府事權(quán)劃分不科學(xué)、職能轉(zhuǎn)變不到位、“管得著的看不見、看得見的管不著”等突出問題。規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制，要按照權(quán)責(zé)一致原則，處理好“條”“塊”關(guān)系，既避免職責(zé)交叉、事權(quán)重疊，也要防止各行其是、推諉扯皮、形不成合力。一方面要繼續(xù)做好黨和國家機構(gòu)改革“后半篇文章”，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系，使其產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，職能轉(zhuǎn)變到位，加快形成高效率、高效能的科學(xué)運行機制；另一方面要健全“條”“塊”信息溝通和工作協(xié)作配合機制，完善指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督制度，使“條”與“塊”圍繞共同事業(yè)形成整體合力。
五是建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。合理劃分事權(quán)和財權(quán)，是建立現(xiàn)代政府治理體系的客觀要求，是健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制的重要內(nèi)容。1994年分稅制改革以來，中央和地方事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度日趨合理，但受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的影響，一些地方履行相應(yīng)的支出責(zé)任還有困難，在一定程度上影響了積極性的發(fā)揮?！稕Q定》提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，正是出于這方面考慮。一要做到權(quán)責(zé)清晰，合理劃分各領(lǐng)域中央和地方各級事權(quán)和支出責(zé)任。對那些關(guān)系全國政令統(tǒng)一、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大事務(wù)管理權(quán)要集中到中央，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任；對區(qū)域性公共服務(wù)事項，由地方履行事權(quán)和支出責(zé)任；對中央和地方共同事權(quán)，實行支出責(zé)任分擔(dān)機制。二要實現(xiàn)財力協(xié)調(diào)，形成與承擔(dān)職責(zé)相適應(yīng)的財政體制。科學(xué)確定中央和地方稅收分享比例，完善和優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，為各級政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財力保障。地方政府要認(rèn)真落實《中華人民共和國預(yù)算法》要求，強化預(yù)算約束和績效管理，確保地方財政規(guī)范透明、注重實效、風(fēng)險可控、可持續(xù)發(fā)展。三要促進(jìn)區(qū)域均衡，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。加強中央財政對貧困地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)財力缺口的彌補，增強財政困難地區(qū)兜底能力，確保政權(quán)運轉(zhuǎn)、民生保障和基本公共服務(wù)供給，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果、不斷增強獲得感。
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