黨的十八大以來，黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的重要位置，采取超常規(guī)的舉措，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大又提出要堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，把精準(zhǔn)扶貧提升到新的高度。這充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)扶貧的重視和打好這場(chǎng)戰(zhàn)役的決心，也反映了精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的艱巨和急迫。

　　為了實(shí)現(xiàn)脫貧的治理目標(biāo)，不同治理主體（黨政軍群校企）開展了曠日持久的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各種治理舉措也層出不窮。政府作為精準(zhǔn)扶貧的重要治理主體，通過制度建立、組織嵌入、資源下沉、技術(shù)應(yīng)用等舉措，在實(shí)踐中形成了各種扶貧模式。然而，各種技術(shù)的運(yùn)用和治理舉措的實(shí)施遭遇到現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)：本應(yīng)解決問題的舉措在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了目標(biāo)替代、形式主義、“重輸血、輕造血”“表海”等非預(yù)期結(jié)果。

　　精準(zhǔn)扶貧如何有效錨定

　　中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)突出挑戰(zhàn)是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，有效的治理往往需要犧牲一統(tǒng)體制中的正式制度。自上而下行政鏈條的綿長(zhǎng)使得國(guó)家政策在基層的落實(shí)情況難以得到有效反饋。中國(guó)一統(tǒng)體制與國(guó)家規(guī)模間的張力，使得國(guó)家治理面臨信息不對(duì)稱、監(jiān)督失靈等一系列治理成本。

　　信息技術(shù)的發(fā)展緩解了政府部門上下級(jí)間溝通不暢、監(jiān)管不力的難題。信息時(shí)代下各種理念、技術(shù)、方法推陳出新，地方政府也隨之加快“智慧治理”的進(jìn)程，以提升治理能力。如今，信息技術(shù)的迭代發(fā)展推動(dòng)政府治理技術(shù)的變革。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，數(shù)據(jù)作為政府治理的基礎(chǔ)性信息，成為推動(dòng)政府治理革新的重要資源。

　　具體到精準(zhǔn)扶貧的場(chǎng)域，基層政府在扶貧的過程中需要不斷提高大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理能力，借以提高扶貧的精細(xì)化水平。這是因?yàn)�，精�?zhǔn)扶貧面臨治理信息軟化的問題。例如，如何界定貧困戶？上級(jí)部門如何界定基層部門完成了脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)？高度異質(zhì)的脫貧治理信息依賴于繁雜的處理程序。因此，政府需要提高數(shù)據(jù)的處理和整合能力，借助技術(shù)手段推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的落實(shí)。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將多元異構(gòu)的扶貧數(shù)據(jù)快速轉(zhuǎn)換成可資利用的有效信息，從而實(shí)現(xiàn)扶貧的有效錨定與脫貧實(shí)績(jī)的有效呈現(xiàn)。

　　技術(shù)夾層：精準(zhǔn)扶貧過程中的目標(biāo)替代現(xiàn)象

　　大數(shù)據(jù)背景下崛起的技術(shù)治理，成為革除精準(zhǔn)扶貧中積弊沉疴的重要治理工具。中央政府試圖通過引入“數(shù)目字管理”的技術(shù)手段，完善精準(zhǔn)扶貧過程中的各種量化考核指標(biāo)，以提高扶貧治理的有效性。技術(shù)治理強(qiáng)調(diào)以數(shù)據(jù)為核心，并以“數(shù)字競(jìng)賽”的治理方式提高扶貧的精準(zhǔn)性和高效性。技術(shù)治理的初衷是為精準(zhǔn)扶貧嵌入技術(shù)的元素，并利用大數(shù)據(jù)等手段創(chuàng)新脫貧的方式，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、信息化和可評(píng)估化。

　　但是，技術(shù)的進(jìn)步在解決貧困瞄準(zhǔn)難題的同時(shí)，也誘發(fā)了扶貧治理的困境。這種困境主要表現(xiàn)為扶貧的技術(shù)手段對(duì)中心工作的替代，造成技術(shù)吸納治理的現(xiàn)象。面對(duì)上級(jí)政府脫貧指標(biāo)的任務(wù)壓力以及基層政府的自我加壓，基層政府在扶貧攻堅(jiān)的過程中傾向于“數(shù)字生產(chǎn)”。數(shù)字生產(chǎn)通過侵入基層治理實(shí)踐，扭轉(zhuǎn)了基層部門服務(wù)于民的治理取向，進(jìn)而形成技術(shù)吸納治理的扶貧悖論。

　　具體而言，這種悖論主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

　　第一，扶貧方法上，采取策略性的行為應(yīng)對(duì)扶貧任務(wù)的下沉。來自上級(jí)的扶貧壓力迫使基層干部運(yùn)用技術(shù)治理這一工具進(jìn)行策略性行動(dòng)。在技術(shù)治理的作用下，錯(cuò)綜復(fù)雜的扶貧工作被高度簡(jiǎn)化，龐雜的貧困數(shù)據(jù)最終被抽象為機(jī)械的數(shù)字生產(chǎn)。

　　第二，扶貧運(yùn)作上，基層干部為追求連任和應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，在貧困戶收入數(shù)據(jù)上做足文章，使扶貧過程的“痕跡管理”異化為“痕跡主義”。精準(zhǔn)扶貧最終異化為追求大數(shù)據(jù)化的“精準(zhǔn)填表”，“填表扶貧”“數(shù)據(jù)脫貧”以及“材料出政績(jī)”等形式主義做法層出不窮。

　　第三，扶貧觀念上，以人為本的扶貧關(guān)懷被事本主義取代，扶貧問題簡(jiǎn)化為技術(shù)問題。基層扶貧干部不再關(guān)注治理的方式是否恰當(dāng)，而通過程式化的指標(biāo)管理等治理技術(shù)，來獲取更大的治理績(jī)效。這種技治主義式的脫貧治理方式，衍射出了部分基層干部扭曲的“政績(jī)觀”，最終影響到脫貧攻堅(jiān)應(yīng)有的實(shí)效。

　　精準(zhǔn)扶貧過程中技術(shù)吸納治理的三重困境

　　第一，重視數(shù)據(jù)生產(chǎn)而造成數(shù)字的懸浮。扶貧數(shù)字作為形式抽象之物，已成為實(shí)現(xiàn)基層場(chǎng)域的話語(yǔ)鏈接、達(dá)成扶貧目標(biāo)的技術(shù)工具。不可否認(rèn)的是，這些貧困數(shù)據(jù)作為扶貧的基礎(chǔ)性信息，方便了上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的督導(dǎo)，也加強(qiáng)了國(guó)家基礎(chǔ)信息能力的建設(shè)。然而，在基層治理的扶貧實(shí)踐中，有的數(shù)字并未能有效應(yīng)用于扶貧實(shí)踐，而是懸浮于鄉(xiāng)村之中。扶貧過程中生產(chǎn)的大量扶貧表格，更多是為了迎合上級(jí)的技術(shù)發(fā)包與扶貧考核。而檢查結(jié)束后，大量的扶貧數(shù)據(jù)被束之高閣，并沒有真正起到輔助決策的作用，因而造成了精準(zhǔn)扶貧過程中“數(shù)字懸浮”的困境。

　　第二，規(guī)避責(zé)任而形成處處留痕的痕跡管理。避責(zé)行為研究的創(chuàng)始者肯特·韋弗指出，官員們的行為往往不是追求功績(jī)的最大化，而是極力將責(zé)任降到最低。在當(dāng)前的基層治理場(chǎng)域下，“避責(zé)”已經(jīng)取代“邀功”成為基層干部行為模式的主要特征�；鶎臃鲐毟刹康谋砀裆�產(chǎn)作為行為主義的表現(xiàn)形式，往往不能帶來扶貧實(shí)效。但是，這些量化生產(chǎn)的表格卻可服務(wù)于上級(jí)的檢查督導(dǎo)。為了迎合上級(jí)的扶貧檢查，基層項(xiàng)目實(shí)施者往往在“留痕”上做足文章，“以形式應(yīng)付形式”。這種填表與留痕的方式可以有效對(duì)沖來自上級(jí)的扶貧壓力——扶貧的工作讓位于表格的生產(chǎn)，下級(jí)可以避免上級(jí)扶貧責(zé)任的追究。一旦扶貧的形式大于脫貧的內(nèi)容，甚至脫離內(nèi)容，就會(huì)使精準(zhǔn)扶貧異化為技術(shù)至上的形式主義。

　　第三，強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性而忽視社會(huì)空間的培育。張靜教授指出，判斷國(guó)家政權(quán)在基層是否穩(wěn)固的尺度是看它在擴(kuò)充自身權(quán)力的同時(shí)，是否還能構(gòu)建活躍的公民力量。國(guó)家能力的貫徹只有與公民力量的培育結(jié)合起來，民眾才會(huì)認(rèn)同國(guó)家的權(quán)威。精準(zhǔn)扶貧技術(shù)治理應(yīng)用過程中出現(xiàn)了技術(shù)夾層，迫使基層政府紛紛采取技術(shù)治理的手段完成上級(jí)發(fā)包的脫貧任務(wù)，從而引發(fā)了扶貧治理失靈的困境。這一困境體現(xiàn)在處于扶貧主體的貧困者被無視，而“層層發(fā)包”的扶貧格局又強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)地位。政府在扶貧工作中實(shí)現(xiàn)了話語(yǔ)權(quán)的壟斷，這不僅抑制了其他主體參與扶貧的意愿，更造成了基層社會(huì)自治力被消解的窘境。農(nóng)民對(duì)貧困過程的參與僅僅局限在表格的填寫，精準(zhǔn)扶貧成了精英設(shè)計(jì)下的治理，因而喪失了政府與社會(huì)間的互動(dòng)。

　　針對(duì)技術(shù)吸納治理的現(xiàn)象，要開展專項(xiàng)評(píng)估核查。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)扶貧工作的形式主義做法，要堅(jiān)決予以批評(píng)并責(zé)令其整改，讓形式主義的作風(fēng)付出代價(jià)。同時(shí)，也要提高考評(píng)的準(zhǔn)度與辦事效率，為基層減負(fù)降壓，使其將更多的精力用在落實(shí)扶貧政策、解決貧困人員的實(shí)際困難上。通過考察各地脫貧治理實(shí)況，構(gòu)建一套統(tǒng)一的脫貧評(píng)估指標(biāo)體系，建立合理的獎(jiǎng)懲制度。在評(píng)估之余，加大脫貧項(xiàng)目的質(zhì)量驗(yàn)收隨機(jī)抽查力度，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧治理的高效化。

　　（本文系華東政法大學(xué)科研創(chuàng)新項(xiàng)目（2019-4-140）階段性成果）

　　（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）