因病致貧、因病返貧一直是全球貧困治理面臨的最主要難題之一。2017年，世界衛(wèi)生組織研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全世界有一億人口因病致貧，其中半數(shù)缺乏基本醫(yī)療服務(wù)。中國的扶貧成效巨大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013-2018年間，我國農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少8000多萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%，按照目前進(jìn)度，黨的十八屆五中全會(huì)提出的“到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的宏偉目標(biāo)必定能夠如期實(shí)現(xiàn)。雖然我國已經(jīng)成為世界上減貧人口最多的國家，但是因病致貧返貧比例仍然偏高，顯然，疾病已成為貧困增量產(chǎn)生的最重要原因之一。

因病致貧返貧成為脫貧攻堅(jiān)路上的最大制約，防止因病致貧返貧是脫貧攻堅(jiān)這個(gè)“硬骨頭”中的“硬骨頭”。2016年8月19日，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生和健康大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“沒有全民健康，就沒有全面小康�！睂�(shí)施健康扶貧工程，事關(guān)貧困人口健康權(quán)益，事關(guān)脫貧攻堅(jiān)成敗，事關(guān)健康中國建設(shè)進(jìn)程，事關(guān)如期建成全面小康社會(huì)。

我國現(xiàn)階段農(nóng)村的醫(yī)療保障體系仍有進(jìn)一步完善的空間，健康扶貧的重心主要是解決貧困戶“看病難、看病貴”的難題，實(shí)現(xiàn)讓貧困戶“不（少）得病，看得起病、看得好病”的目標(biāo)。堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，必須把健康扶貧作為工作重點(diǎn)。健康扶貧政策的有效實(shí)施對(duì)基層政府的治理能力提出了更高的要求，需要更科學(xué)的規(guī)劃、更強(qiáng)大的綜合組織、更高效的指揮、更多元的協(xié)作、法治與德治的綜合運(yùn)用。

基層治理是國家治理的微觀基礎(chǔ)，基層治理能力的提升會(huì)把國家的制度優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為基層政府執(zhí)行的效能。健康扶貧的過程其實(shí)就是不斷完善基層政府治理能力的過程，基層政府治理能力的水平直接關(guān)系到健康扶貧政策的實(shí)施效果。努力提升基層政府治理能力才能最終打贏健康扶貧這場(chǎng)硬仗。

一是科學(xué)規(guī)劃，建立一個(gè)多部門（保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系和公共衛(wèi)生體系）、多路徑（基本醫(yī)保、大病醫(yī)保、大病補(bǔ)充醫(yī)療和救助）、多維度（預(yù)防、基礎(chǔ)、補(bǔ)充和托底）相互協(xié)作的健康扶貧體系，發(fā)揮健康扶貧政策的協(xié)同效應(yīng)。首先，建立預(yù)防層保障。加大財(cái)政支出，在現(xiàn)有農(nóng)村醫(yī)療保障體系前端加入預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、健康教育，建立村級(jí)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)衛(wèi)生院，設(shè)置醫(yī)護(hù)人員，轉(zhuǎn)移財(cái)政支付到疾病前端，加強(qiáng)疾病預(yù)防。建立健全初級(jí)衛(wèi)生保健系統(tǒng)，減少健康風(fēng)險(xiǎn)。利用公共健康保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)全生命周期因病致貧風(fēng)險(xiǎn)，通過激勵(lì)全員參與健康風(fēng)險(xiǎn)管理來預(yù)防疾病。其次，建立基礎(chǔ)層保障。制定可行的普惠金融政策以改善醫(yī)療費(fèi)用支付能力。在基本醫(yī)保體系基礎(chǔ)上加入大病醫(yī)療保險(xiǎn)，將會(huì)減少農(nóng)戶醫(yī)療支出從而相應(yīng)增加其生產(chǎn)投入進(jìn)而增加收入。最后，建立補(bǔ)充層和托底層保障。逐漸將互助保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等作為補(bǔ)充層，慈善力量、醫(yī)療救助作為托底層，在各環(huán)節(jié)上通過人力資本的提升，改變要素稟賦，最終避免或減少因病致貧因病返貧。

二是建立統(tǒng)一指揮、高效協(xié)作的政策實(shí)施組織體系。高效的組織體系才能保證強(qiáng)有力的執(zhí)行，才能促使多部門之間形成良好的協(xié)同機(jī)制。在各級(jí)政府、各部門的鼎力協(xié)作下，才能信息共享，銜接順暢，降低政策的實(shí)施成本，發(fā)揮健康扶貧政策的協(xié)同效應(yīng)。首先，明確責(zé)任分工，全員宣傳健康扶貧政策。成立健康扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門責(zé)任分工，明確每一項(xiàng)工作的主辦部門、協(xié)辦部門的分工和責(zé)任。成立專門的政策宣講團(tuán)培訓(xùn)干部和農(nóng)戶，幫助干部將扶貧政策把準(zhǔn)吃透，提高農(nóng)戶政策知曉率，力爭(zhēng)戶戶曉政策。其次，制定科學(xué)規(guī)范的政策實(shí)施程序。事前調(diào)研制定精準(zhǔn)政策，事中加強(qiáng)督促檢查，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，事后考評(píng)，建立“季度調(diào)度、半年督導(dǎo)、年度考核”機(jī)制。對(duì)重視不夠、工作不實(shí)造成嚴(yán)重后果或不良影響的，嚴(yán)格問責(zé)。衛(wèi)計(jì)局制定考核評(píng)估辦法，重點(diǎn)對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)、患病貧困人口分類救治、衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、群眾滿意度等進(jìn)行評(píng)估，確保健康扶貧工作規(guī)范、科學(xué)、有效地推進(jìn)。

三是設(shè)立合理的保障水平，讓農(nóng)戶人人公平享有基本醫(yī)療保障。牢牢把握全覆蓋的要求，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度，織牢織密全民基本醫(yī)療保障網(wǎng)。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)對(duì)貧困戶和非貧困戶是均等的，健康扶貧保險(xiǎn)應(yīng)該適用于所有農(nóng)戶，但資金補(bǔ)助可以采取差別化實(shí)施，從而讓保險(xiǎn)從“特惠”走向“普惠”，更加公平合理。千方百計(jì)�；�本，聚焦基本醫(yī)保需求，完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步提高人民群眾醫(yī)療保障水平。特別關(guān)注特殊人群，加強(qiáng)罕見病、癌癥等重大疾病患者的醫(yī)療保障，重點(diǎn)解決因病致貧的突出問題，體現(xiàn)制度優(yōu)越性和社會(huì)公平正義。始終堅(jiān)持盡力而為、量力而行，完善醫(yī)保政策，確保醫(yī)保制度的長(zhǎng)期可持續(xù)。

四是防治結(jié)合、標(biāo)本兼治，完善健康扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。大力開展健康促進(jìn)工程，開展預(yù)防保健項(xiàng)目，充分發(fā)揮“治未病中心”的作用，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，提高醫(yī)療軟件基礎(chǔ)，有效提升醫(yī)療服務(wù)管理能力，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式由“重疾病治療”向“重疾病預(yù)防”轉(zhuǎn)變。協(xié)同推進(jìn)醫(yī)藥服務(wù)供給側(cè)改革，優(yōu)化醫(yī)療保障公共管理服務(wù)，加快建立覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次醫(yī)療保障體系。

五是培養(yǎng)作風(fēng)過硬、吃苦務(wù)實(shí)、勇于創(chuàng)新、有現(xiàn)代服務(wù)意識(shí)的黨員干部。這是提高政策實(shí)施有效性和群眾滿意度的基本保證。加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)基層黨組織建設(shè)，更好地發(fā)揮在脫貧攻堅(jiān)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，提高黨在基層的治理能力和服務(wù)群眾能力。黨員干部要到脫貧攻堅(jiān)的一線、到帶領(lǐng)群眾脫貧致富的火熱實(shí)踐中歷練，經(jīng)受考驗(yàn)，磨煉黨性，增進(jìn)群眾感情，增強(qiáng)做好工作的本領(lǐng)。要躬下身子聽取農(nóng)戶意見，形成系統(tǒng)的健康扶貧落實(shí)辦法：逐層逐級(jí)培訓(xùn)，加強(qiáng)政策宣傳教育，壓實(shí)落實(shí)縣、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組責(zé)任，宣傳教育工作做實(shí)做細(xì)，解決痛點(diǎn)，不留盲點(diǎn)，提高政策的精準(zhǔn)有效性和群眾滿意度。

總之，只有建立多方協(xié)作的扶貧體系、高效協(xié)作的組織體系，精準(zhǔn)公平的保障政策、標(biāo)本兼治的長(zhǎng)效機(jī)制與培養(yǎng)一批作風(fēng)過硬且勇于創(chuàng)新的干部，才能提高健康扶貧政策的實(shí)施效果。要努力提升基層政府治理能力，真正解決大病救助保障力度不夠、醫(yī)療能力弱、就醫(yī)負(fù)擔(dān)重等難題，實(shí)現(xiàn)健康扶貧政策目標(biāo)，最終搬掉“因病致貧”這塊脫貧攻堅(jiān)路上的“絆腳石”。

（作者：和萍，系中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授）