黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。制度可以被看作公共權(quán)力機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益和有效治理，通過(guò)一定的政治程序輸出的公共政策體系，以達(dá)到分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)利益和滿足價(jià)值訴求的目的。因此，提升國(guó)家治理制度執(zhí)行力的關(guān)鍵是要構(gòu)建一個(gè)有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的政策執(zhí)行系統(tǒng)，將治理主體、治理機(jī)制和治理效果密切聯(lián)系起來(lái)，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“制定出一個(gè)好文件，只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件。在貫徹落實(shí)上，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時(shí)不我待的緊迫意識(shí)和夙夜在公的責(zé)任意識(shí)抓實(shí)、再抓實(shí)�！敝贫葓�(zhí)行的現(xiàn)實(shí)景象提醒我們，制度走樣、制度變形、制度空轉(zhuǎn)和制度失敗等常伴隨著制度執(zhí)行的過(guò)程，阻礙了國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。究其原因，制度執(zhí)行體系的低效甚或失效與制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)估和更新的相互脫節(jié)緊密相關(guān)。制度執(zhí)行過(guò)程并不是始終保持靜態(tài)的，而是復(fù)雜多變的動(dòng)態(tài)過(guò)程。任何一個(gè)制度執(zhí)行環(huán)節(jié)的欠缺，都會(huì)影響到制度的執(zhí)行力。例如，制度目標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、制度執(zhí)行任務(wù)分工不明確、資源供給不充分和制度執(zhí)行人員專(zhuān)業(yè)性不足等皆會(huì)影響制度執(zhí)行力。

在我國(guó)制度實(shí)踐中，諸多案例揭示了制度執(zhí)行脫節(jié)的相互影響、動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化的多重演進(jìn)關(guān)系。首先，制度設(shè)計(jì)是一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、專(zhuān)家學(xué)者和其他主體相互作用、協(xié)商博弈的過(guò)程。在這一過(guò)程中，如果制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的“分歧”不能最大程度地轉(zhuǎn)化為“共識(shí)”，那么這種訴求會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化到制度執(zhí)行階段，并使制度議題重新回到制度設(shè)計(jì)階段。其次，受到多元執(zhí)行主體價(jià)值觀念多樣性的影響，一些制度在執(zhí)行過(guò)程中極易變樣走形。理念是一個(gè)更加復(fù)雜的變量，它可以由多層次的因素構(gòu)成，其中包括更深層次的意識(shí)形態(tài)和文化因素。而制度執(zhí)行者會(huì)根據(jù)自己的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)解釋和重構(gòu)制度的內(nèi)涵與意旨,并將其嵌入到制度執(zhí)行中。這種特質(zhì)往往會(huì)導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的原本價(jià)值被執(zhí)行者的自我價(jià)值篡奪，甚至使制度設(shè)計(jì)的良善意圖無(wú)法貫徹執(zhí)行。再次，制度執(zhí)行目標(biāo)對(duì)象的特質(zhì)也會(huì)影響其執(zhí)行過(guò)程。例如，分配制度的執(zhí)行偏差大多是由政策本身的因素造成的；構(gòu)成性制度執(zhí)行的關(guān)鍵在于不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)；規(guī)制制度執(zhí)行難度大，影響其有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素包括規(guī)制對(duì)象的特點(diǎn)和能否有效控制規(guī)制者與被規(guī)制者之間建立在權(quán)錢(qián)交易基礎(chǔ)上的合謀；再分配制度執(zhí)行過(guò)程中地方政府、市場(chǎng)主體和公眾等利害相關(guān)者會(huì)圍繞其所蘊(yùn)含的巨大利益空間展開(kāi)復(fù)雜的利益博弈。最后，制度評(píng)估的缺乏同樣能夠損害制度執(zhí)行過(guò)程。客觀中立的制度評(píng)估有助于反饋在設(shè)計(jì)和實(shí)施階段的制度盲點(diǎn)和漏洞，起到監(jiān)督的效果；反之，則會(huì)造成部門(mén)之間的“庇護(hù)”，掩蓋真實(shí)數(shù)據(jù)或事實(shí)，破壞制度執(zhí)行與評(píng)估的良性互動(dòng)。由此可見(jiàn)，制度執(zhí)行深受制度設(shè)計(jì)、評(píng)估和更新等其他環(huán)節(jié)的影響。而要有效提升制度執(zhí)行力，亟須保持制度過(guò)程的開(kāi)放性和公共性。

一方面，一個(gè)沒(méi)有考慮制度執(zhí)行過(guò)程的設(shè)計(jì)是一個(gè)不完整的制度設(shè)計(jì)。制度執(zhí)行雖然看上去是對(duì)一項(xiàng)制度的貫徹和落實(shí)，但事實(shí)上是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程。從這個(gè)角度來(lái)看，執(zhí)行過(guò)程嵌入到什么樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)之中，都會(huì)影響到制度的執(zhí)行效果。制度設(shè)計(jì)可以說(shuō)是整個(gè)制度過(guò)程的起點(diǎn)，涉及諸如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等復(fù)雜問(wèn)題如何進(jìn)入到制度過(guò)程，它將帶有明顯價(jià)值偏好的問(wèn)題引入制度過(guò)程，使政府、公眾和專(zhuān)家等保持良好、有序和建設(shè)性的互動(dòng)機(jī)制，確保權(quán)力在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中進(jìn)行規(guī)范性、有效性的配置，建立價(jià)值偏好與理性之間的平衡。在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要認(rèn)定參與主體、公開(kāi)協(xié)商討論，并在協(xié)商共識(shí)的基礎(chǔ)上賦予設(shè)計(jì)過(guò)程以規(guī)范性、合理性，把參與各方意見(jiàn)和意志的形成過(guò)程置于核心地位，使之成為一種制度化的過(guò)程。社會(huì)公眾能夠通過(guò)對(duì)公共議題的反復(fù)討論，促成觀念轉(zhuǎn)換、達(dá)成共識(shí)，并將這種共識(shí)傳遞到設(shè)計(jì)過(guò)程中。

另一方面，健全完善制度評(píng)估，通過(guò)評(píng)估診斷問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)原因，不斷優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。制度評(píng)估是指特定的主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過(guò)考察制度過(guò)程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)制度執(zhí)行的效果、效能及價(jià)值所進(jìn)行的檢測(cè)、評(píng)價(jià)和判斷。它將制度的運(yùn)行情況反饋給決策機(jī)構(gòu)，構(gòu)成進(jìn)一步修正調(diào)適制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。制度評(píng)估既可以進(jìn)一步提高制度設(shè)計(jì)的質(zhì)量，更可以對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題及時(shí)糾偏。在制度評(píng)估中既要推動(dòng)評(píng)估過(guò)程公開(kāi)化，又要促進(jìn)評(píng)估結(jié)果公開(kāi)化。通過(guò)評(píng)估過(guò)程的公開(kāi)性，將評(píng)估主體、方案、時(shí)間、場(chǎng)所、進(jìn)度以及經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行公開(kāi)；將評(píng)估結(jié)果公開(kāi)化與“使用取向化”相結(jié)合，通過(guò)公開(kāi)讓社會(huì)公眾和政策目標(biāo)群體參與監(jiān)督，又將評(píng)估應(yīng)用于制度設(shè)計(jì)，以改善制度設(shè)計(jì)的質(zhì)量。而在制度評(píng)估中出現(xiàn)的新的理性認(rèn)知，將進(jìn)一步被整合到新一輪的制度更新過(guò)程，從而對(duì)現(xiàn)有制度重新審視，或修正目標(biāo)完善既有的制度設(shè)計(jì)，或進(jìn)一步修正更新制度。

（本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“基于制度激勵(lì)—網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系及運(yùn)行機(jī)制研究”（17CZZ007）階段性成果）

（作者單位：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部）