政策試驗(yàn)是中國(guó)革命、建設(shè)和改革取得非凡成就的獨(dú)特治理機(jī)制，為深入理解中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程提供了中層理論路徑。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，政策試驗(yàn)逐漸成為海外中國(guó)研究的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，一批政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同學(xué)科視角深入研究中國(guó)政策試驗(yàn)現(xiàn)象并作出了富有啟發(fā)性的理論闡釋。梳理近20年來(lái)海外學(xué)者對(duì)中國(guó)政策試驗(yàn)的研究成果，可將之歸納為經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策和政治學(xué)三個(gè)理論視角。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，政策試驗(yàn)是中國(guó)分權(quán)改革的具體實(shí)踐

上世紀(jì)90年代開(kāi)始，以錢穎一、溫加斯特為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家借鑒蒂伯特經(jīng)典模型將中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制概括為“維護(hù)市場(chǎng)的財(cái)政聯(lián)邦主義”，地方政府能夠充分調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的資源運(yùn)用管理權(quán)限促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在此過(guò)程中許多突破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理體制的改革政策率先在地方進(jìn)行試驗(yàn)并取得成功。雖然財(cái)政聯(lián)邦主義理論對(duì)中國(guó)的解釋力存在爭(zhēng)議，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)為政策試驗(yàn)拓展了應(yīng)用空間。

這一視角下最具代表性的成果是錢穎一、羅納德·杰拉德、許成鋼等對(duì)比蘇聯(lián)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要論文。同樣是中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，為什么在轉(zhuǎn)型過(guò)程中中國(guó)能夠成功而蘇聯(lián)卻遭遇了失敗？

前述學(xué)者將中國(guó)和蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)管理組織結(jié)構(gòu)區(qū)分為M型和U型兩類組織，相比之下M型組織更利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。在M型組織結(jié)構(gòu)下中國(guó)各省可以先行進(jìn)行改革試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)之后再推廣到全國(guó)，如果試驗(yàn)的政策沒(méi)有奏效也不至于影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)。

此外，政策試驗(yàn)的實(shí)施還依賴于中央對(duì)地方官員有效的激勵(lì)機(jī)制。大量經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到地方政府，讓地方官員成為某種程度上的“企業(yè)家”，勇于承擔(dān)試點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)的官員擁有更高的晉升可能性。

有海外研究認(rèn)為，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制試驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗(yàn)中取得成效的地方官員被擢升到中央任職，反映出成功實(shí)施政策試驗(yàn)的地方官員更有可能被提拔重用。研究顯示，上世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，承擔(dān)眾多政策試驗(yàn)任務(wù)的蘇州、溫州、深圳等地的主要官員相繼被委以重任。

公共政策視角下，政策試驗(yàn)是典型的漸進(jìn)決策模式

以韓博天為代表的學(xué)者提出，中國(guó)采取政策試驗(yàn)的方式漸進(jìn)推動(dòng)改革緣于應(yīng)對(duì)不確定性的現(xiàn)實(shí)需要，是漸進(jìn)決策理論在中國(guó)制度情景下的具體實(shí)踐。中國(guó)在長(zhǎng)期革命、建設(shè)和改革過(guò)程中堅(jiān)持政策試驗(yàn)的工作方法，通過(guò)選擇部分地區(qū)先行試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，在反復(fù)比較政策備選方案實(shí)施效果之后將可復(fù)制推廣的政策擴(kuò)展到全國(guó)。

海外學(xué)者普遍認(rèn)為，中國(guó)改革創(chuàng)新面臨的不確定性主要可分為技術(shù)不確定性和政治不確定性兩類。

技術(shù)不確定性是指一項(xiàng)政策制定后在各地執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)未曾預(yù)料到的情況，通常與政策方案的周詳程度、地區(qū)差異等因素有關(guān)。在技術(shù)不確定性條件下如果未經(jīng)試點(diǎn)試驗(yàn)就貿(mào)然在全國(guó)推行某項(xiàng)政策，將有可能引發(fā)改革震蕩甚至影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。例如，中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中施行價(jià)格“雙軌制”，有效避免價(jià)格市場(chǎng)化可能引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩，確保經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌平穩(wěn)有序。

政治不確定性是指一項(xiàng)政策因?yàn)橛^念、利益等原因在決策層暫時(shí)難以達(dá)成一致意見(jiàn)，導(dǎo)致改革創(chuàng)新思路被否決和政策難產(chǎn)。政策試驗(yàn)?zāi)軌蛟诟邔記Q策尚存爭(zhēng)議的情況下暫時(shí)擱置爭(zhēng)議，通過(guò)個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)來(lái)驗(yàn)證政策設(shè)計(jì)科學(xué)性，從而減少改革的政治阻力。例如，安徽、四川等地率先啟動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革試點(diǎn)時(shí)決策層尚未形成一致意見(jiàn)，直到試點(diǎn)取得明顯成效后中央才決定將改革向全國(guó)推廣。

政治學(xué)視角下，政策試驗(yàn)是中國(guó)政府進(jìn)行組織學(xué)習(xí)的途徑

以王紹光為代表的學(xué)者認(rèn)為，政策試驗(yàn)是中國(guó)政府提升組織學(xué)習(xí)能力的重要途徑。

組織學(xué)習(xí)能力是指一個(gè)組織有意識(shí)地利用特定時(shí)空知識(shí)或有關(guān)政策制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)調(diào)整改進(jìn)自身決策的能力。

組織學(xué)習(xí)的信息來(lái)源大致可分為實(shí)踐與實(shí)驗(yàn)兩大類，前者主要是本國(guó)的政策與制度遺產(chǎn)、本國(guó)內(nèi)部各地區(qū)不同的實(shí)踐，以及外國(guó)過(guò)往與當(dāng)前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等；后者是指有目的進(jìn)行的旨在發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題有效方法的干預(yù)性實(shí)驗(yàn)。一個(gè)組織既可以向外部學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，也可以在內(nèi)部構(gòu)建試驗(yàn)場(chǎng)進(jìn)行探索獲取經(jīng)驗(yàn)。

政策試驗(yàn)實(shí)際上是大型組織在內(nèi)部次級(jí)組織之間進(jìn)行的一場(chǎng)干預(yù)性實(shí)驗(yàn)，可以有效提升學(xué)習(xí)效率、降低決策成本。

海外研究者提出，中國(guó)決策者通過(guò)政策試驗(yàn)推進(jìn)改革既有客觀需要也有主觀動(dòng)因。

客觀上，改革創(chuàng)新依賴大量地方性知識(shí)，中央政府不可能完全了解掌握各地具體情況，采取“一刀切”的方式推進(jìn)改革存在較大的制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)中央政府而言，地方政策試驗(yàn)的做法與成效是制定全國(guó)政策的重要信息參考，吸收和借鑒地方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能夠避免全國(guó)性決策出現(xiàn)重大失誤。

主觀上，中國(guó)決策者也有意將爭(zhēng)議性政策下放到地方進(jìn)行試點(diǎn)，運(yùn)用實(shí)踐成效檢驗(yàn)政策方案的可行性，并根據(jù)試點(diǎn)中暴露的問(wèn)題和障礙進(jìn)一步優(yōu)化政策設(shè)計(jì)。在組織學(xué)習(xí)過(guò)程中，中央政府善于向地方政府學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新思維和制度糾偏能力。

【作者單位：中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部。欲了解更多詳情，請(qǐng)參閱《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2019年第9期】