隨著城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的增多，物業(yè)管理矛盾愈發(fā)突出，成為困擾城市基層治理的難點(diǎn)之一。從整體來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“業(yè)委會(huì)”）與物業(yè)公司“三駕馬車”運(yùn)轉(zhuǎn)得好，住宅小區(qū)矛盾與投訴就少，治理較為有序。社區(qū)“三駕馬車”如何才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，是當(dāng)下城市社區(qū)治理的主要關(guān)切。

通過(guò)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)日常治理實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司都強(qiáng)調(diào)“三駕馬車”之間的協(xié)作性與整體性。因此，這需要我們進(jìn)一步深入社區(qū)日常治理實(shí)踐中，去理解社區(qū)“三駕馬車”轉(zhuǎn)向聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制建設(shè)的必要性。

業(yè)委會(huì)既要監(jiān)督又要協(xié)助物業(yè)公司

社區(qū)空間是基層社會(huì)治理的重要場(chǎng)域之一，政府職能部門、街道、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等多元治理主體在此空間內(nèi)交匯。每一個(gè)治理主體都有特定的職能分工。物業(yè)管理的本質(zhì)是住宅小區(qū)全體業(yè)主對(duì)共有產(chǎn)權(quán)的共同管理。業(yè)委會(huì)作為業(yè)主大會(huì)在日常治理中的代表與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行主體責(zé)任。物業(yè)公司與全體業(yè)主圍繞著物業(yè)服務(wù)的生產(chǎn)簽訂市場(chǎng)契約，形成的是委托代理關(guān)系。全體業(yè)主作為一個(gè)集體，與物業(yè)公司簽訂合同。一個(gè)住宅小區(qū)的全體業(yè)主作為委托方，追求以最低的價(jià)格獲取最優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)；而物業(yè)公司作為市場(chǎng)主體和代理方，追求以最小的成本投入獲取最大化利潤(rùn)。因代理人與委托人的利益不完全一致，在信息不對(duì)稱的情境下，便可能發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，這就需要對(duì)物業(yè)公司實(shí)施監(jiān)督。本應(yīng)作為一個(gè)集體的業(yè)主全體在日常生活中呈現(xiàn)為一盤散沙的業(yè)主個(gè)體，因此需要設(shè)立一個(gè)集體意志的代表與執(zhí)行組織，這便是業(yè)委會(huì)。

在制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，業(yè)委會(huì)需要在業(yè)主與物業(yè)公司之間扮演橋梁角色。一方面，代表全體業(yè)主的公共利益，監(jiān)督與約束物業(yè)公司的機(jī)會(huì)主義行為，督促其提供與物業(yè)價(jià)格相匹配的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量；另一方面，要協(xié)助物業(yè)公司實(shí)施物業(yè)服務(wù)與管理。業(yè)委會(huì)代表與維護(hù)的是全體業(yè)主的公共利益，而個(gè)體業(yè)主往往具有局限性，可能從私利出發(fā)。物業(yè)公司基于全體業(yè)主的委托授權(quán)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與業(yè)主公約等實(shí)施物業(yè)服務(wù)管理。這既包括對(duì)小區(qū)共有空間內(nèi)物的管理，也包括對(duì)小區(qū)內(nèi)人的外部行為的規(guī)制，如室外違規(guī)裝修、私搭亂建、毀綠種菜、樓上樓下漏水。然而，物業(yè)公司作為市場(chǎng)主體，對(duì)物的管理是比較容易的，對(duì)人的行為規(guī)制與治理卻面臨困難。物業(yè)公司沒(méi)有強(qiáng)制性手段，對(duì)違規(guī)行為只能勸阻，不但可能起不到效果，還可能引起管理沖突。物業(yè)公司如果放任不管，則會(huì)引發(fā)其他業(yè)主對(duì)物業(yè)公司不作為的不滿，也有可能引發(fā)業(yè)主不交物業(yè)費(fèi)。因此，物業(yè)公司實(shí)施物業(yè)服務(wù)與管理時(shí)，需要業(yè)委會(huì)的支持與協(xié)助。

業(yè)委會(huì)是社區(qū)治理的短板

然而，業(yè)委會(huì)卻是社區(qū)“三駕馬車”中的治理短板。起初，在全國(guó)各主要城市，業(yè)委會(huì)不僅成立率低，能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的比例就更低了。近幾年，由于城市政府的重視，符合法定條件的小區(qū)都已成立業(yè)委會(huì)，如武漢、上海。然而，從業(yè)委會(huì)成立到業(yè)委會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還有較長(zhǎng)的距離。由于我國(guó)社區(qū)居住人口密度高，動(dòng)輒幾百上千戶，以及陌生化與流動(dòng)化程度高，業(yè)委會(huì)在業(yè)主自治過(guò)程中面臨以下三個(gè)核心難題。

其一，激勵(lì)不足。業(yè)委會(huì)作為業(yè)主自治組織，從事的是志愿性工作，雖然有些小區(qū)會(huì)有些許補(bǔ)貼，但經(jīng)濟(jì)報(bào)酬較低。由于城市小區(qū)是陌生人社會(huì)，人與人之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)度低，信息不對(duì)稱程度高，社會(huì)資本發(fā)育稀薄。當(dāng)選與做好業(yè)委會(huì)成員，需要付出大量時(shí)間與精力，然而能獲得的權(quán)威與面子等社會(huì)報(bào)酬較少，而且還可能因治理少數(shù)業(yè)主違規(guī)行為而引發(fā)矛盾。因此，業(yè)委會(huì)積極治理小區(qū)，常常出現(xiàn)出力不討好的情況。一些業(yè)委會(huì)成員常因激勵(lì)不足而失去動(dòng)力，不再愿意為“公事”操心。

其二，能力不足。當(dāng)選業(yè)委會(huì)委員的居民，往往并不從事物業(yè)服務(wù)行業(yè)或未受過(guò)專門培訓(xùn)，對(duì)物業(yè)管理的性質(zhì)、業(yè)委會(huì)自身的角色與功能，以及業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司與居委會(huì)幾方主體之間的關(guān)系等很難有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，難以擺正不同治理主體的位置。此外，在業(yè)主自治的過(guò)程中，面對(duì)動(dòng)輒幾百上千戶的小區(qū)，達(dá)成集體決策面臨高昂的組織成本，這也常常使得業(yè)委會(huì)產(chǎn)生無(wú)力感。通過(guò)選舉產(chǎn)生的業(yè)委會(huì)，由于缺乏業(yè)主自治經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的物業(yè)管理知識(shí)，往往會(huì)忽視社區(qū)治理的瑣碎性與復(fù)雜性。不管是與其他治理主體互動(dòng)，還是與眾多分散的業(yè)主打交道，他們都容易陷入治理能力不足的困境。

其三，監(jiān)督不足。業(yè)委會(huì)在自治的過(guò)程中無(wú)法有效約束分散的業(yè)主個(gè)體行為，同樣，眾多分散的業(yè)主在日常治理中，也無(wú)法有效約束與監(jiān)督由選舉產(chǎn)生的業(yè)委會(huì)。實(shí)踐中，未受到有效監(jiān)督的業(yè)委會(huì)容易出現(xiàn)以下兩種情況：一是業(yè)委會(huì)成員私心嚴(yán)重、謀取私利，或與物業(yè)公司達(dá)成利益合謀；二是業(yè)委會(huì)選舉產(chǎn)生后，消極不作為。例如，業(yè)委會(huì)不制定業(yè)主自治相關(guān)制度，常年不召開業(yè)委會(huì)會(huì)議、業(yè)主代表大會(huì)以及業(yè)主大會(huì)，也不回應(yīng)小區(qū)業(yè)主的治理需求等。按照合法的選舉程序，業(yè)主只能到換屆選舉時(shí)才能把不合格的業(yè)委會(huì)委員改選掉。而且，業(yè)主即使能保證把不合格的業(yè)委會(huì)選掉，也無(wú)法保證選出有公心、有責(zé)任心、有能力的業(yè)委會(huì)。

居委會(huì)發(fā)揮引導(dǎo)功能

實(shí)踐中，由于履行主體責(zé)任的業(yè)委會(huì)大部分未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，業(yè)主、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的三角關(guān)系陷入結(jié)構(gòu)性困境中。隨著民眾對(duì)美好生活的向往與對(duì)小區(qū)生活品質(zhì)需求的不斷提升，社區(qū)物業(yè)糾紛與投訴不斷增長(zhǎng)。而以街道和居委會(huì)為基礎(chǔ)的城市基層組織，為突破業(yè)主、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的結(jié)構(gòu)性困境提供了可能。過(guò)去對(duì)小區(qū)業(yè)委會(huì)與物業(yè)管理采取“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，由區(qū)房管局物業(yè)管理科負(fù)主要責(zé)任，街道和居委會(huì)履行的是輔助責(zé)任。街道與居委會(huì)在商品房小區(qū)成立業(yè)委會(huì)，指導(dǎo)與監(jiān)督業(yè)委會(huì)并協(xié)調(diào)業(yè)主、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的矛盾。這是消極的治理態(tài)度，社區(qū)“三駕馬車”并未聯(lián)動(dòng)起來(lái)，容易出現(xiàn)相互推諉、指責(zé)甚至沖突。隨著城市化的快速推進(jìn)，商品房小區(qū)大量興起、物業(yè)糾紛不斷增長(zhǎng)且矛盾上移，只有兩三個(gè)辦事人員的區(qū)房管局物管科往往無(wú)力應(yīng)對(duì)。因此，在中央強(qiáng)調(diào)城市管理重心下沉的背景下，城市政府開始將業(yè)委會(huì)的成立、指導(dǎo)與監(jiān)督調(diào)整為“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理模式。這便強(qiáng)化了屬地責(zé)任，即街道和居委會(huì)要承擔(dān)起主要責(zé)任。那么，街道和居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的成立、指導(dǎo)與監(jiān)督，協(xié)調(diào)業(yè)主、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的矛盾，便具有了更積極的治理動(dòng)力與治理責(zé)任。社區(qū)居委會(huì)在“三駕馬車”的運(yùn)行中，應(yīng)切實(shí)履行“領(lǐng)頭羊”的角色與功能。

社區(qū)“三駕馬車”中的居委會(huì)，實(shí)際上不是單單指居委會(huì)自身，背后還包括社區(qū)黨組織、街道與區(qū)職能部門等政府資源。一方面，“上面千條線，下面一根針”，上級(jí)職能部門與街道進(jìn)入社區(qū)需要借助社區(qū)居委會(huì)；另一方面，社區(qū)居委會(huì)需要協(xié)調(diào)街道與相關(guān)職能部門的資源，回應(yīng)居民的需求與社區(qū)治理難題。以街道和社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)的城市基層治理組織，可以為業(yè)主、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾提供突圍之道，幫助小區(qū)治理補(bǔ)短板，改善業(yè)委會(huì)面臨的激勵(lì)不足、監(jiān)督不足與能力不足處境。首先，從業(yè)委會(huì)成立或換屆選舉時(shí)候選人的資格審查上，盡可能動(dòng)員真正有公心、有責(zé)任心、有能力、有時(shí)間的業(yè)主出來(lái)競(jìng)選。其次，在業(yè)委會(huì)選舉產(chǎn)生后，居委會(huì)需要利用其群眾基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，幫助業(yè)委會(huì)在治理中樹立權(quán)威與聲望，建立社會(huì)性激勵(lì)；在其遇到治理難題的時(shí)候，還需要積極協(xié)調(diào)街道、區(qū)物管科等治理資源回應(yīng)小區(qū)治理需求。最后，還需要監(jiān)督業(yè)委會(huì)履行業(yè)主公約與業(yè)主自治議事規(guī)則等相關(guān)制度。以街道和居委會(huì)為代表的城市基層治理組織積極而有效的介入，能夠幫助培育業(yè)主自治能力，建設(shè)社區(qū)三方聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和諧有序。

（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下的城市社區(qū)治理研究”（19BKS082）階段性成果）

（作者單位：武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院）