當(dāng)代中國的國家治理變革是在改革開放這個波瀾壯闊的時代背景下展開的，也隨著改革開放的不斷升級轉(zhuǎn)化著變革的主題，調(diào)整著變革的內(nèi)容和重點任務(wù)，以呼應(yīng)人民對于改革開放發(fā)展的期待，適應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境的變化。隨著中國進(jìn)入全面深化改革、全面對外開放的新階段，國家治理改革的主旋律轉(zhuǎn)換為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

之所以要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，根本原因在于經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化已經(jīng)取得了巨大的成就，市場成為配置資源的決定性力量，社會在多元化過程中進(jìn)一步分化，改革開放之初的國家-社會-市場的三元結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變。按照馬克思主義基本原理，包括國家在內(nèi)的上層建筑要隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，國家治理現(xiàn)代化是中國實現(xiàn)全面現(xiàn)代化的應(yīng)有之義、必然選擇。

要理解當(dāng)代中國的國家治理現(xiàn)代化，就應(yīng)該拋棄現(xiàn)代化有單一模式的思維定式，避免用先行現(xiàn)代化國家的成功經(jīng)驗簡單評價中國的舉措，從中國實際情況出發(fā)，客觀評價已經(jīng)取得的治理成就，清醒辨析當(dāng)下中國的內(nèi)外環(huán)境、面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，這樣才能更準(zhǔn)確地把握中國國家治理現(xiàn)代化的主題和主線。

中國的改革進(jìn)入新的階段，面臨著新的條件、新的問題和新的挑戰(zhàn)

就績效而言，中國的國家治理成就顯著，形成了漸進(jìn)式的增量變革方式。然而，經(jīng)過40年的持續(xù)高速發(fā)展，中國的改革進(jìn)入新的階段，面臨著新的條件、新的問題和新的挑戰(zhàn)。

首先，改革進(jìn)入了攻堅期和深水區(qū)，改革的難題無法通過漸進(jìn)方式延緩，也不能借助增量改革來替換，必須直面和解決。習(xí)近平總書記曾這樣形象地分析改革難題：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時間有限。

其次，就改革的內(nèi)外部環(huán)境來說，隨著國內(nèi)社會的多元化，社會差距的拉大，社會矛盾的累積，凝聚改革共識難度加大。長期的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展也滋生了思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國際社會對綜合實力不斷增強(qiáng)的中國應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任寄以更大的期待，同時也存在著憂慮或猜疑，一些長期占據(jù)國際主導(dǎo)地位的國家更是不時采取些伎倆，試圖惡化中國繼續(xù)發(fā)展的條件。

再次，就改革推動的過程來說，存在著碎片化和執(zhí)行難的問題。部門利益嚴(yán)重，各自為政，政出多門，缺乏協(xié)調(diào)性，在一些重大的監(jiān)管領(lǐng)域，出現(xiàn)了“九龍治水”現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)、部門“上有政策下有對策”，甚至造成“政令不出中南�！钡慕Y(jié)果。這些問題反映了國家治理體系的結(jié)構(gòu)性障礙，也制約了國家治理能力的進(jìn)一步提升。

當(dāng)下的中國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的戰(zhàn)略關(guān)鍵期，能否精準(zhǔn)地回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，有效解決這些問題，直接關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實現(xiàn)。國家治理邏輯的順利轉(zhuǎn)化，可以更充分發(fā)揮中國應(yīng)對挑戰(zhàn)的制度優(yōu)勢。

國家治理邏輯發(fā)生了兩個方面的轉(zhuǎn)化

黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們?nèi)�面推動各個領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計，確定了“四個全面”戰(zhàn)略布局，形成了“五位一體”總體布局。2018年3月十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》則明確了國家治理的基本框架、組織體系和方式、運(yùn)行機(jī)制等，以制度規(guī)定的方式解決了長期爭議不決的黨與國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的陸續(xù)出臺，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)各個領(lǐng)域的工作提出了基本遵循。

在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中，當(dāng)下的國家治理邏輯發(fā)生了兩個方面的轉(zhuǎn)化：

一是主題的轉(zhuǎn)化，即從“摸著石頭過河”式的漸進(jìn)探索改革，轉(zhuǎn)為突出“頂層設(shè)計”的整體推進(jìn)式改革。

與“摸著石頭過河”式改革相比，“頂層設(shè)計”的改革方式有三個明顯特點：首先是成立了專門負(fù)責(zé)改革規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動督促的機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)了“頂層設(shè)計”主體的制度化。十八屆三中全會后成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)近平總書記親自任組長，總攬各領(lǐng)域改革的規(guī)劃和統(tǒng)籌工作。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，領(lǐng)導(dǎo)小組制度化為委員會。通過定期召開會議，研究確定相關(guān)領(lǐng)域改革的重大原則、方針政策、總體方案；統(tǒng)一部署全國性重大改革；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長遠(yuǎn)性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問題；指導(dǎo)、推動、督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實。

其次是制訂各領(lǐng)域改革的總體規(guī)劃、整體方案，以明確戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式，以及改革的路線圖、時間表。截止到2016年底，共出臺改革方案419個。僅僅3年多的努力，全面深化改革的主體框架就基本確立，一批重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革舉措取得重大突破，一批重要理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新成果已經(jīng)形成。

再次是統(tǒng)籌推進(jìn)改革。改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要提高各個領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)改革的關(guān)聯(lián)性互動性耦合性，加強(qiáng)改革配套銜接，依法有序推進(jìn)改革，力爭最大綜合效益。習(xí)近平總書記明確要求，各地的改革要按照中央要求推進(jìn)，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)，不要超出中央確定的界限來推進(jìn)，過猶不及，弄不好適得其反。要有序推進(jìn)改革。該中央統(tǒng)一安排的各地不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖延，該試點的不要倉促面上推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該先得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。要避免在時機(jī)尚不成熟、條件尚不具備的情況下一哄而上，欲速而不達(dá)。要避免畸輕畸重、顧此失彼，避免各行其是、相互掣肘。

加強(qiáng)頂層設(shè)計，并不是放棄“摸著石頭過河”，而是對后者的升級和補(bǔ)充，因為后者是“富有中國智慧的改革方法，也是符合馬克思主義認(rèn)識論和實踐論的方法”。一方面，摸著石頭過河要有規(guī)則，要“按照已經(jīng)認(rèn)識到的規(guī)律來辦”，不是“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，另一方面，摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。

二是主線的轉(zhuǎn)化，即從通過各個領(lǐng)域的“放權(quán)讓利”改革全面激活地方、基層的活力，培育壯大社會和市場力量，解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力問題，轉(zhuǎn)向通過發(fā)揮黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，集中力量解決改革發(fā)展難題。一方面要通過對多元化社會的政治整合和組織再造，凝聚社會共識，增強(qiáng)社會團(tuán)結(jié)，另一方面要克服國家治理中的部門主義、分散主義以及政治不忠誠等問題，提升制度執(zhí)行力和國家治理能力。

主線的轉(zhuǎn)化在本質(zhì)上就是對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重新明確和新形勢下黨的“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作用的全面發(fā)揮。因此，在某種意義上，中國的國家治理改革就是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)整和矯正改革開放以來逐漸定型的國家-社會-市場的三元結(jié)構(gòu)。

黨之所以能夠發(fā)揮這種作用，一方面在于它作為一個政治組織始終堅持以人民為中心的初心和使命，在多元的利益格局中具有“凌駕”、超脫的地位，可以突破思想認(rèn)識障礙和各種局部利益的束縛，從全局和整體考慮問題，謀劃治理；另一方面在于其擁有嚴(yán)密的組織體系、龐大的黨員群體、豐富的治國理政經(jīng)驗，有力地掌控著政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以通過體制機(jī)制的改革完善，政策行動上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，克服國家治理中存在的分散主義、部門主義、地方主義，進(jìn)而保證國家治理的有效性。因此，共產(chǎn)黨在中國的國家治理改革中，一直扮演著設(shè)計者、推動者和維護(hù)者的角色。鄧小平在改革開放之初，談到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革時就強(qiáng)調(diào)，在中國這樣的人口大國，沒有一個具有“高度自覺性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨”，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，只會四分五裂，一事無成。

習(xí)近平總書記在講話中多次談到在中國要實行黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必要性。在他看來，實行黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是管理這樣一個大黨、大國的國情需要，是發(fā)揮中國制度最大優(yōu)勢的需要，是古往今來世界上的大國崩潰或衰敗給出的經(jīng)驗教訓(xùn)�！半x開黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國的一切現(xiàn)代化目標(biāo)都不可能實現(xiàn)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化，而不是別的什么政治力量領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化�！笔�九大報告提出“不忘初心、牢記使命”，重申了黨的信仰和理念，并將“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”列為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的第一條內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國的最大制度優(yōu)勢被寫入了黨章和憲法。

國家治理運(yùn)行呈現(xiàn)的基本特征

與以往加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的方式相比，黨的十八大以來，尤其是十九大以來，加強(qiáng)和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是沿著制度化、法定化、系統(tǒng)化路徑推進(jìn)的。通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，使得黨對各領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)有了明確的依據(jù)，有利于理清黨政關(guān)系。通過加強(qiáng)黨內(nèi)的請示報告制度，明確了黨對包括政府、人大、政協(xié)等在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于消除國家機(jī)構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)性隔離。通過推動婦聯(lián)系統(tǒng)、共青團(tuán)系統(tǒng)、社會組織管理體制、教育系統(tǒng)管理體制的改革，明確黨對這些自主性、專業(yè)性強(qiáng)的系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于更好地發(fā)揮這些系統(tǒng)對于相應(yīng)社會群體的吸納、團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)作用。2018年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來第一次將黨政軍群機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌安排的結(jié)構(gòu)性改革，有利于提高整個體制的統(tǒng)合性，行動的協(xié)同性，使中國的制度現(xiàn)代化有了更鮮明的特征。

通過加強(qiáng)黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)下的國家治理運(yùn)行呈現(xiàn)出以下五個基本特征：

第一，形成了“事在四方，要在中央”的國家治理格局，黨中央居于中心，發(fā)揮著不可挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威作用，各國家機(jī)構(gòu)各司其職，服從指揮。只有黨中央有權(quán)決定和解釋涉及全黨全國性的重大方針政策問題。全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機(jī)關(guān)各部門，人民軍隊，各人民團(tuán)體，各地方，各企事業(yè)單位、社會組織，其黨組織都要不折不扣執(zhí)行黨中央決策部署。全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機(jī)關(guān)各部門，各人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作。省、自治區(qū)、直轄市黨委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

第二，建立了委員會這種黨領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域工作的基本組織形態(tài)，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了更為具體的組織載體。長期以來，領(lǐng)導(dǎo)小組一直是黨領(lǐng)導(dǎo)主要領(lǐng)域工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，雖然在設(shè)置上具有靈活性，但是其名義上的合法性、運(yùn)行的公開性、規(guī)范性都顯得不足。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會，組建了國家監(jiān)察委員會、中央全面依法治國委員會、中央審計委員會，從而使委員會成為黨領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域工作的主要組織形式。通過委員會這種設(shè)置，可以更好地發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。

第三，通過在各類組織中普遍建立黨的組織，為提高政治整合水平、政治行動能力提供了組織化保障。按照《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，縣級以上人大常委會、政府、政協(xié)、法院、檢察院；縣級以上政府工作部門、派出機(jī)關(guān)（街道辦事處除外）、直屬事業(yè)單位；縣級以上工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體；中管企業(yè)；縣級以上政府設(shè)立的有關(guān)管委會的工作部門都要設(shè)立黨組。全國性的重要文化組織、社會組織等經(jīng)中央批準(zhǔn)，也可以設(shè)立黨組。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》，企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、社會組織、人民解放軍和武警部隊連（中）隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨支部。規(guī)模較大、跨區(qū)域的農(nóng)民專業(yè)合作組織，專業(yè)市場、商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇等，符合條件的應(yīng)當(dāng)成立黨支部。為期6個月以上的工程、工作項目等，符合條件的應(yīng)當(dāng)成立黨支部。不同類型的黨支部有各自的重點工作任務(wù)。這些舉措推動了“黨的工作進(jìn)展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里”。這些分散在各社會單元上的黨組織，有利于實現(xiàn)對多元化社會的政治整合，推動社會的自組織能力提升和政治認(rèn)同的增強(qiáng)。

第四，構(gòu)建了以黨的自我革命帶動國家治理改革的治理動力機(jī)制。中共作為長期執(zhí)政的政黨，一直提醒自己要永葆革命本色，勇于自我革命。十八大以來，全面從嚴(yán)治黨的制度化、精細(xì)化、操作性水平不斷提高，通過強(qiáng)化政治責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，管好“關(guān)鍵少數(shù)”、層層傳導(dǎo)壓力，加強(qiáng)問責(zé)懲處等舉措，在抑制腐敗、規(guī)范官員行為、改進(jìn)干部作風(fēng)等方面取得了明顯效果，凸顯了黨的自我革命引領(lǐng)社會革命的效果，為全面深化改革注入了主體動能，有效推動了各領(lǐng)域治理難題的破解，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國國家治理運(yùn)行中的獨特優(yōu)勢。

第五，在國家治理理念上更加強(qiáng)調(diào)要延續(xù)和發(fā)揚(yáng)中國國家治理的內(nèi)生資源。十八大以來，執(zhí)政黨以更加積極主動的態(tài)度來對待悠久的歷史資源和豐富的治國理政經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)歷史的連續(xù)性和不可分割性，并把挖掘和利用歷史資源提升到“文化自信”的高度。習(xí)近平總書記在多個場合以不同方式表達(dá)過要重視學(xué)習(xí)和應(yīng)用豐富的歷史傳統(tǒng)。而對于革命傳統(tǒng)，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發(fā)其重要性和根本性。習(xí)近平總書記曾說，今天的國家治理體系，是長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。在更加重視本國傳統(tǒng)的同時，對于國外的經(jīng)驗則保持了更加冷靜的態(tài)度。他說，要在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學(xué)步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至?xí)�把國家前途命運(yùn)葬送掉。

國家治理主題和主線的轉(zhuǎn)變，充分說明了中國的改革沒有完成時，只有進(jìn)行時。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國家治理的改革任務(wù)將更為艱巨，不斷深化更為必要。正如習(xí)近平總書記所說，改革開放以來，“我們用改革的辦法解決了黨和國家事業(yè)發(fā)展中的一系列問題。同時，在認(rèn)識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸�！�

（作者為中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）