財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政制度安排服從于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略的需要�？v觀中國(guó)近現(xiàn)代史，謀求變革圖強(qiáng)、民族復(fù)興是一條歷史主線，其實(shí)現(xiàn)路徑是現(xiàn)代化建設(shè)。經(jīng)過1840年以來一百余年的摸索，中華民族真正開啟現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)之路，是1949年在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下成立新中國(guó)，建立社會(huì)主義制度之后。財(cái)政作為國(guó)家強(qiáng)有力的工具，始終服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要，這是新中國(guó)財(cái)政發(fā)展的歷史邏輯，是財(cái)政70年的基本特征。財(cái)政的歷史邏輯決定實(shí)踐邏輯和理論邏輯，為我們分析和評(píng)價(jià)70年財(cái)政實(shí)踐與理論進(jìn)展提供了基本遵循。

一、社會(huì)主義和現(xiàn)代化：70年財(cái)政發(fā)展的歷史邏輯

財(cái)政是國(guó)家最重要的基礎(chǔ)和工具，一個(gè)國(guó)家財(cái)政發(fā)展的規(guī)律和特征取決于這個(gè)國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)財(cái)政發(fā)展的規(guī)律和特征是由中國(guó)自己的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)和特殊歷史過程所決定的，研究和認(rèn)識(shí)二者之間的關(guān)系，理解這條歷史主線是我們首先要面對(duì)的問題。

第一，70年財(cái)政發(fā)展的歷史基點(diǎn)與坐標(biāo)。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是近代中國(guó)發(fā)展面臨的首要問題。1949年以后中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程得以順利展開并取得重大發(fā)展績(jī)效，關(guān)鍵在于在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下選擇和建立了社會(huì)主義基本政治經(jīng)濟(jì)制度，其中最重要的，乃是全國(guó)統(tǒng)一在一個(gè)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，該政府具有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施政策的權(quán)威。對(duì)于近代以來謀求實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)而言，在社會(huì)主義制度條件下推進(jìn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)既是歷史的選擇也是客觀的必然。這個(gè)判斷既貫穿于新中國(guó)成立70年來我國(guó)探索建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史進(jìn)程，也同樣適用于改革開放以來我國(guó)根據(jù)新的歷史形勢(shì)和發(fā)展要求開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義道路40年的發(fā)展史。

第二，70年財(cái)政發(fā)展道路的一般性和特殊性。研究和探討中國(guó)財(cái)政發(fā)展的規(guī)律既要遵循能夠解釋不同國(guó)家發(fā)展過程中財(cái)政功能、制度安排和政策工具所具有的一般性，也要根據(jù)新中國(guó)70年社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)中財(cái)政活動(dòng)的實(shí)踐性、階段性，體現(xiàn)社會(huì)主義革命、建設(shè)、改革等不同時(shí)期財(cái)政實(shí)踐發(fā)展及其理論演進(jìn)的特殊性。從新中國(guó)70年走過的歷史道路來看，財(cái)政建設(shè)發(fā)展的特殊性主要體現(xiàn)在：財(cái)政發(fā)展道路必然受到初始目標(biāo)和制度背景的根本約束；服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的財(cái)政實(shí)踐內(nèi)容更加具有多重性和復(fù)雜性；新中國(guó)財(cái)政發(fā)展的實(shí)踐路徑具有鮮明的階段性和探索性特征。

第三，歷史邏輯視角下的財(cái)政基本問題。首先，財(cái)政活動(dòng)在本質(zhì)上究竟具有經(jīng)濟(jì)屬性還是政治屬性？在我國(guó)，財(cái)政活動(dòng)同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性的一般實(shí)踐本質(zhì)并沒有變化，但1949年以后政治經(jīng)濟(jì)高度統(tǒng)合背景下財(cái)政實(shí)踐路徑是高度政治性的，財(cái)政本身所具有的經(jīng)濟(jì)屬性在很大程度上是被融入或者消解于政治屬性之中的。而改革開放以后逐步淡化和消解過去高度政治性的財(cái)政功能，其實(shí)并不意味著財(cái)政政治屬性的消退或者弱化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度與一般市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，不僅要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過市場(chǎng)機(jī)制作用解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，更加要求有效發(fā)揮政府作用，通過宏觀調(diào)控使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終服務(wù)于社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)建設(shè)。其次，現(xiàn)代財(cái)政和公共財(cái)政是現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)不同歷史階段上兩種互不相關(guān)的改革方向，還是在理論形態(tài)和實(shí)踐發(fā)展中存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)？在市場(chǎng)化改革中提出的社會(huì)主義公共財(cái)政既應(yīng)該具有一般國(guó)家公共財(cái)政實(shí)踐的普遍性特征，也應(yīng)該體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本制度背景和具體發(fā)展要求。公共財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政之間實(shí)際上并不存在所謂的替代關(guān)系，而是體現(xiàn)了財(cái)政建設(shè)本身始終服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的歷史特征和發(fā)展取向。

二、發(fā)展和改革：70年財(cái)政發(fā)展的實(shí)踐邏輯

國(guó)家在有計(jì)劃有步驟實(shí)施現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的過程中，財(cái)政實(shí)踐始終圍繞發(fā)展和改革——現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的中心問題展開。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政是國(guó)家籌集資金、集中建設(shè)以迅速推進(jìn)工業(yè)化的重要工具。改革開放后，財(cái)政是國(guó)家推進(jìn)改革、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重要工具。代表國(guó)家意志的中央政府在財(cái)政實(shí)踐中具有決定性作用。

財(cái)政建設(shè)和改革的核心問題是體制和機(jī)制。合理構(gòu)建和充分利用以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的財(cái)政體制機(jī)制，以有效發(fā)揮財(cái)政集中資源和平衡分配的功能，更好服務(wù)于中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和發(fā)展需要，是70年財(cái)政建設(shè)實(shí)踐一個(gè)非常重要的經(jīng)驗(yàn)特征。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到“雙軌制”“分稅制”改革等等，改革開放40年來財(cái)政建設(shè)和改革走過的實(shí)踐道路，財(cái)政始終圍繞服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)這個(gè)根本目標(biāo)，根據(jù)不同發(fā)展階段上的條件和矛盾變化進(jìn)行體制機(jī)制改革，以自身的改革牽動(dòng)和推進(jìn)整體改革，以市場(chǎng)化改革所產(chǎn)生的效率、釋放的活力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，大大加速了現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的步伐。

關(guān)于增長(zhǎng)和改革的財(cái)政新解釋——發(fā)現(xiàn)中央政府。在激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度中，一個(gè)能夠代表國(guó)家權(quán)威、始終堅(jiān)持在市場(chǎng)化取向下謀求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的中央政府的存在是不可或缺的關(guān)鍵制度條件。從40年改革開放和財(cái)政建設(shè)實(shí)踐來看，可以發(fā)現(xiàn)中央政府在提供財(cái)政制度激勵(lì)、保障市場(chǎng)化方向和服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)等方面都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。主要體現(xiàn)在：第一，基于改革的試驗(yàn)、探索和過程性質(zhì)，中央政府能夠在堅(jiān)持現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)總體戰(zhàn)略下，允許一定程度的財(cái)政制度不規(guī)范、不統(tǒng)一、不完善，給予地方政府較大的制度彈性空間，從而構(gòu)成對(duì)地方政府的基本激勵(lì)。第二，在中央政府必要的財(cái)政寬容限度內(nèi)，地方政府能夠獲得實(shí)現(xiàn)沖動(dòng)的手段，包括一些不規(guī)范的財(cái)政手段。第三，當(dāng)不規(guī)范手段產(chǎn)生的負(fù)面影響超出容忍限度時(shí)，中央政府及時(shí)出面進(jìn)行約束，引導(dǎo)地方政府行為逐步規(guī)范化與市場(chǎng)化，從而使地方政府實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的方式越來越符合市場(chǎng)化改革的要求。

市場(chǎng)取向的包容性財(cái)政是40年財(cái)政改革的實(shí)踐特征。中央政府財(cái)政容忍與地方政府財(cái)政自主相對(duì)應(yīng)，構(gòu)成了市場(chǎng)取向的包容性財(cái)政框架的基本體系以及具有中國(guó)特色的央地財(cái)政關(guān)系和財(cái)政激勵(lì)體系。這種包容性財(cái)政制度安排是中國(guó)通過鼓勵(lì)地方政府開展競(jìng)爭(zhēng)而能夠最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展持續(xù)進(jìn)行的重要內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力量，也構(gòu)成了中國(guó)特色財(cái)政改革發(fā)展的重要實(shí)踐特征。這種實(shí)踐特征主要體現(xiàn)為：一是包容性財(cái)政為地方政府競(jìng)爭(zhēng)提供了制度彈性空間，使地方政府競(jìng)爭(zhēng)得以持續(xù)開展。二是包容性財(cái)政框架下中央政府通過對(duì)特定行為容忍邊界的掌控，兼顧了地方活力與中央駕馭能力的統(tǒng)一，保障了中國(guó)整體市場(chǎng)化改革進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)。三是包容性財(cái)政刻畫了市場(chǎng)化改革進(jìn)程中動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度特征，能夠揭示改革進(jìn)程中央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整和央地政府行為選擇的內(nèi)在邏輯。包容性財(cái)政視角下中央政府和地方政府之間的博弈，既是中國(guó)漸進(jìn)性改革得以持續(xù)進(jìn)行的重要制度邏輯，也蘊(yùn)含著從財(cái)政角度觀察和解釋過去40年改革和發(fā)展的實(shí)踐邏輯。

三、特殊與一般：70年財(cái)政發(fā)展的理論邏輯

70年財(cái)政理論發(fā)展的核心，是在服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)過程中對(duì)財(cái)政本質(zhì)和基本職能的界定，其具體內(nèi)容和過程表現(xiàn)為財(cái)政作為工具和手段，對(duì)其與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本制度、基本體制和其他手段之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)。從改革開放前探索社會(huì)主義建設(shè)過程中更多關(guān)注社會(huì)主義制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和一般特征，到改革開放后提出和探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面提出和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。面對(duì)不斷發(fā)展的實(shí)踐，在財(cái)政的一般性和特殊性之間反復(fù)思考，使中國(guó)的財(cái)政理論建設(shè)具有極大的豐富性和包容性。

“國(guó)家分配論”，在何種意義上過時(shí)和被誤讀？“國(guó)家分配論”的歷史地位和影響之所以得以形成，主要是因?yàn)樗�能夠解釋和適應(yīng)那個(gè)歷史發(fā)展階段上的經(jīng)濟(jì)體制實(shí)踐和財(cái)政運(yùn)行特征，能夠較好地論證采取和堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然性�！皣�(guó)家分配論”改革開放后受到的諸多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，但必須承認(rèn)任何財(cái)政理論的一般性都只能是從財(cái)政實(shí)踐的特殊性或者具體性解釋中產(chǎn)生的，中國(guó)財(cái)政理論基礎(chǔ)始終處于發(fā)展之中。

“社會(huì)共同需要論”，如何認(rèn)識(shí)中國(guó)特殊道路的一般性理論基礎(chǔ)？“社會(huì)共同需要論”標(biāo)志著我國(guó)在改革開放后逐步放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，探索向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌背景下，財(cái)政理論對(duì)這種轉(zhuǎn)軌現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性調(diào)整和探索，對(duì)于在市場(chǎng)化改革過程中逐步深化社會(huì)主義財(cái)政所內(nèi)涵的人民性、公共性本質(zhì)訴求的認(rèn)識(shí)，為逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的公共化并為將來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政建設(shè)提供了觀念基礎(chǔ)。

“公共財(cái)政論”，如何認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)主義制度的統(tǒng)一性？當(dāng)前正在發(fā)生著的關(guān)于重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)“公共財(cái)政論”的話題，反映和折射出黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位之后，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的新發(fā)展階段要求對(duì)公共財(cái)政理論的深刻反思和新的探索。無論是公共財(cái)政理論提出時(shí)出現(xiàn)的較多爭(zhēng)議，還是當(dāng)前圍繞國(guó)家治理現(xiàn)代化要求對(duì)財(cái)政學(xué)理論進(jìn)行的新探索，在中國(guó)特色財(cái)政理論不斷演進(jìn)發(fā)展過程都是合理的。這些爭(zhēng)論探索圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件公共財(cái)政所具有的一般性特征如何與中國(guó)財(cái)政實(shí)踐的特殊性相結(jié)合而展開，反映了財(cái)政理論建設(shè)的邏輯方向。

歷史態(tài)度和實(shí)踐思維，如何構(gòu)建關(guān)于中國(guó)財(cái)政70年的“思想史”？財(cái)政服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)要求國(guó)家主導(dǎo)和中央權(quán)威，這些歷史邏輯和實(shí)踐特征決定了不同歷史時(shí)期財(cái)政思想之間的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯演進(jìn)方向。通過回顧財(cái)政思想的歷史，我們可以得到以下啟示：一是中國(guó)財(cái)政理論必須且應(yīng)該與中國(guó)財(cái)政發(fā)展、改革實(shí)踐相結(jié)合，但在強(qiáng)調(diào)中國(guó)財(cái)政實(shí)踐道路特殊性的同時(shí)，也應(yīng)更加重視中國(guó)的財(cái)政理論必須具備和承認(rèn)財(cái)政的一般性原則、關(guān)系和理論框架，唯此才能真正形成自身的理論特色；二是財(cái)政理論必須貼近和解釋中國(guó)的實(shí)踐道路和問題，但理論的功能不僅僅是反映和解釋現(xiàn)實(shí)，也不僅僅表現(xiàn)為對(duì)于國(guó)家決策、制度安排和政策主張的解釋或論證，時(shí)時(shí)站在相對(duì)的歷史遠(yuǎn)處冷靜思考財(cái)政的現(xiàn)實(shí)更加必要；三是當(dāng)前圍繞國(guó)家治理現(xiàn)代化命題而出現(xiàn)的諸多新理論新觀點(diǎn)，在某種意義上是財(cái)政理論建設(shè)聚焦現(xiàn)實(shí)決策的慣性使然，但如果沒有實(shí)現(xiàn)新的在歷史問題和研究對(duì)象上的認(rèn)識(shí)深化或開拓，曇花一現(xiàn)式的理論創(chuàng)新仍然是有可能的。在此意義上，采取歷史和實(shí)踐的態(tài)度對(duì)于構(gòu)建新中國(guó)財(cái)政發(fā)展某種意義上的“思想史”是非常必要的。

結(jié)論與建議

始終服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，財(cái)政已經(jīng)走過了70年，未來30年將按照“兩步走”戰(zhàn)略最終建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。財(cái)政如何通過深化改革更好地服務(wù)于這一目標(biāo)，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行體制設(shè)計(jì)和政策安排：

一是堅(jiān)持服從和服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的歷史主線，抓住和圍繞新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往為目標(biāo)，全面發(fā)揮財(cái)政對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、民主參與、文化建設(shè)、社會(huì)治理和生態(tài)保護(hù)的保障性功能，從根本上解決發(fā)展不平衡不充分的突出矛盾和問題，牽動(dòng)和推進(jìn)全面高質(zhì)量發(fā)展。

二是堅(jiān)持財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的功能定位和維護(hù)中央政府權(quán)威的實(shí)踐邏輯，抓住和圍繞體制機(jī)制改革這個(gè)財(cái)政改革發(fā)展的核心問題，立足探索試驗(yàn)式治理向頂層設(shè)計(jì)式治理轉(zhuǎn)換的實(shí)踐要求，采取更大力度、更具突破性的改革措施推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，解決政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府間尤其是省以下地方政府事權(quán)關(guān)系等體制痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，著力建設(shè)權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)有效的現(xiàn)代財(cái)政制度，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)。

三是堅(jiān)持探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府與市場(chǎng)關(guān)系、央地財(cái)政關(guān)系，在全面深化改革背景下逐漸謀劃更加規(guī)范的政府間財(cái)政體制和政府的職能作用，設(shè)計(jì)合理的制度安排引導(dǎo)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，并使這種競(jìng)爭(zhēng)有利于改革與發(fā)展。這些方面都有可能走出中國(guó)的獨(dú)特道路，產(chǎn)生中國(guó)實(shí)踐的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。

四是堅(jiān)持財(cái)政理論建設(shè)必須尊重歷史和反映實(shí)踐的基本邏輯，財(cái)政理論建設(shè)和探索必須貼近和解釋中國(guó)的實(shí)踐道路和問題，既要體現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的反饋和指導(dǎo)，也要思考財(cái)政的歷史和未來。在講好中國(guó)財(cái)政故事的同時(shí)，探索更具普遍意義的財(cái)政理論的創(chuàng)新。

（作者系東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院教授、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

（來源：《管理世界》2019年第9期）