建設(shè)自貿(mào)區(qū)是黨中央在新時代推進(jìn)改革開放的一項戰(zhàn)略舉措，在我國改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義。2019年，中國正式宣布新設(shè)6個自貿(mào)區(qū)，至此，全國自貿(mào)區(qū)總數(shù)達(dá)到18個，呈現(xiàn)點(diǎn)線面相結(jié)合、全國遍地開花的自貿(mào)試驗區(qū)新格局。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立發(fā)揮了全面深化改革的試驗田作用。尤其是早期設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)等，已形成一大批制度成果并推廣至全國。然而，隨著制度紅利釋放，自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)入深水區(qū)，改革創(chuàng)新力度有所放緩，各地在自貿(mào)區(qū)建設(shè)實踐中也暴露出一些問題和不足，例如，政策試驗同質(zhì)化、重復(fù)化、淺層化，功能單一以及區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動發(fā)展不夠等。當(dāng)前，我國開放發(fā)展面臨新形勢、新問題，站在新起點(diǎn)如何以更大力度推動自貿(mào)區(qū)改革開放創(chuàng)新，加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成，培育開放新優(yōu)勢、新動能，把自貿(mào)區(qū)建成新時代改革開放新高地，是當(dāng)前新一批自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要考慮的重大課題。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨深化開放新形勢

國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢之變，劇烈而深刻地影響著中國開放發(fā)展。新形勢下，作為探索和引領(lǐng)我國開放型經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，擔(dān)負(fù)著進(jìn)一步深化開放的重任。

一是經(jīng)濟(jì)全球化面臨深刻變化。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化在規(guī)模、形式和內(nèi)容上均面臨深刻調(diào)整，世界經(jīng)貿(mào)投資格局加快重構(gòu)。在貿(mào)易保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)不確定性因素困擾下，全球貿(mào)易與投資正在經(jīng)歷“減速時代”。IMF公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年全球貿(mào)易增速放緩到3.3%，低于3.7%的GDP增速。WTO警告說，如果貿(mào)易緊張局勢得不到緩解，全球貿(mào)易增速將繼續(xù)放緩。國際直接投資處于低迷狀態(tài)，UNCTAD發(fā)布的《全球投資趨勢監(jiān)測報告》顯示，2018年全球FDI下滑19%至1.2萬億美元，F(xiàn)DI連續(xù)3年減少，跌至因全球金融危機(jī)而下滑的2009年以來的低水平。在貿(mào)易保護(hù)主義和對外投資約束雙重影響下，全球經(jīng)濟(jì)增長受到巨大沖擊，經(jīng)濟(jì)增長乏力導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化，在較長一段時間內(nèi)，全球貿(mào)易和FDI增速恐難大幅反彈。

二是全球治理處于加速調(diào)整期。全球經(jīng)濟(jì)治理體系是由理念、規(guī)則和機(jī)構(gòu)組成的一套復(fù)雜國際體系，為經(jīng)濟(jì)全球化提供制度保障。全球經(jīng)濟(jì)治理體系越來越不適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)格局變化，如代表性和公平性不足，無法適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起和話語權(quán)提升要求，無法適應(yīng)其廣泛參與議題設(shè)置訴求，無法適應(yīng)全球價值鏈深入發(fā)展需求。以WTO為主導(dǎo)的全球多邊自由貿(mào)易體系面臨邊緣化危機(jī)，迫切需要改革，而區(qū)域一體化組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，成為制定國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新平臺，將知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策等各種境內(nèi)規(guī)則納入相關(guān)談判。在全球治理領(lǐng)域，國家間博弈日益表現(xiàn)為規(guī)則制定權(quán)的競爭，原有國際貿(mào)易秩序均衡被打破。

三是中美貿(mào)易談判陷入僵局。從2018年G20阿根廷會議中美重新開啟中美貿(mào)易談判開始，中美已經(jīng)舉行十二輪經(jīng)貿(mào)高級別磋商會議。盡管目前在農(nóng)產(chǎn)品、能源等領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展，但在是否取消關(guān)稅以及一些結(jié)構(gòu)性議題上仍有較大爭議。中美貿(mào)易摩擦持續(xù)升級，表面看是中美貿(mào)易收支失衡問題，深層次是中美貿(mào)易規(guī)則之爭。特朗普不斷通過極限施壓試圖增加談判籌碼，迫使中方妥協(xié)從而獲得有利于美國的最大利益。然而，中國不會在原則問題上妥協(xié)，堅持談判必須在平等互利原則下進(jìn)行。眼前的貿(mào)易戰(zhàn)只會進(jìn)一步強(qiáng)化我們擴(kuò)大開放的決心，加快擴(kuò)大開放的步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發(fā)展，體現(xiàn)中國對世界發(fā)展的擔(dān)當(dāng)。

四是我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入轉(zhuǎn)型陣痛期。步入新常態(tài)后我國經(jīng)濟(jì)增長從高速轉(zhuǎn)為中高速，從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長。2010年以來，我國經(jīng)濟(jì)增速總體持續(xù)下降，2019年以來，由于外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨進(jìn)一步下行壓力。然而，應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，既有周期性因素，更有結(jié)構(gòu)性和體制性因素。雖然國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，延續(xù)總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)發(fā)展態(tài)勢，但轉(zhuǎn)型陣痛也帶來不小壓力和挑戰(zhàn)。盡快實現(xiàn)結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型，培育和塑造發(fā)展新動能，需要進(jìn)一步擴(kuò)大開放、融入全球創(chuàng)新鏈進(jìn)而深度融合開放創(chuàng)新。

轉(zhuǎn)向制度型開放新模式

面臨新形勢、新問題，新一輪自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)有新的使命擔(dān)當(dāng)和作為，如此，才能以更大開放擁抱發(fā)展機(jī)遇。新形勢下新一輪自貿(mào)區(qū)建設(shè)的使命擔(dān)當(dāng)和作為，可概括為下述幾個主要方面。一是從促進(jìn)要素流動到集聚高端要素。以往開放發(fā)展尤其是加入WTO后，中國履行了入世承諾，通過不斷降低和削減關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘，依托“邊境開放”促進(jìn)了商品和要素快速和大規(guī)模流動，由此成就了中國開放型經(jīng)濟(jì)大國的巨變。繼續(xù)走促進(jìn)要素流動“邊境開放”傳統(tǒng)老路，面臨兩個方面顯著約束。一方面，關(guān)稅壁壘等已降低至較低水平，進(jìn)一步依托“邊境開放”所能形成的動能和發(fā)展空間已極其有限；另一方面，以此為動力推動的要素流動主要表現(xiàn)為一般性生產(chǎn)要素，而對高端生產(chǎn)要素的吸引力不足。因此，新形勢下推動我國開放型經(jīng)濟(jì)邁向更高層次、更高水平，新一輪自貿(mào)區(qū)建設(shè)需擔(dān)負(fù)起吸引和集聚高端要素新使命。

二是轉(zhuǎn)向規(guī)則為銜接的制度型開放。制度型開放是新一輪經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的重要趨勢，也是中國發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟(jì)的理論邏輯。新一輪自貿(mào)區(qū)建設(shè)就是要在全面深化改革中，探索建立與國際通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，從而轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放新模式，以順應(yīng)乃至引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展新趨勢，也是適應(yīng)和滿足全球要素分工條件下跨國公司對不同價值增值環(huán)節(jié)實現(xiàn)無縫對接的需求。

三是重視風(fēng)險測試，做好監(jiān)管創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)既然是一種新探索和嘗試，就不免有失敗和引發(fā)難以預(yù)料風(fēng)險的可能。比如，進(jìn)一步放開諸如金融、互聯(lián)網(wǎng)等敏感行業(yè)，尤其是對外資開放可能引發(fā)的產(chǎn)業(yè)安全問題；再比如，服務(wù)貿(mào)易、跨境電商、研發(fā)服務(wù)新型業(yè)態(tài)和貿(mào)易模式，對監(jiān)管模式的要求顯然有別于對傳統(tǒng)制造生產(chǎn)和貨物貿(mào)易的監(jiān)管，需要從“全產(chǎn)業(yè)鏈視角”加強(qiáng)監(jiān)管理念和模式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，而自貿(mào)區(qū)應(yīng)該在壓力和風(fēng)險測試以及監(jiān)管創(chuàng)新舉措上，有所重視、有所作為。

四是輻射帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)自貿(mào)區(qū)是新形勢下深化改革開放的一項重大舉措，但其建設(shè)和發(fā)展顯然不能局限于自身，更不能對周邊城市優(yōu)質(zhì)資源產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。實際上，從更寬泛角度看，旨在形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度和經(jīng)驗做法，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)蘊(yùn)含了其對區(qū)域乃至全國協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義。當(dāng)然，除了“可復(fù)制、可推廣”意義外，更為重要的是要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面形成“溢出效應(yīng)”。需要在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展形成的價值鏈延伸等具體作用機(jī)制下，形成更為合理的產(chǎn)業(yè)布局和分工體系，從而推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五是更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。實體經(jīng)濟(jì)是中國在國際經(jīng)濟(jì)競爭中贏得主動的根基，自貿(mào)區(qū)無論是貿(mào)易、投資還是金融，都要更好地為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，滿足實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求、轉(zhuǎn)型需求和升級需求。在新一輪自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，自貿(mào)區(qū)功能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新要更多圍繞以國家重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快第五代移動通信、智能制造裝備、智能電網(wǎng)、集成電路、物聯(lián)網(wǎng)、新材料等新興技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，做大做強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，另一方面促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造制造業(yè)升級版，促進(jìn)制造業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。各地自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)在進(jìn)一步深化改革中提升服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力。

（作者系南京大學(xué)商學(xué)院教授、南京大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長；南京審計大學(xué)教授、南京大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院高級研究員）