全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從縱向看，國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理；從橫向看，國家治理體系包括國家治理和社會治理。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對國家治理、地方治理、基層治理、社會治理四個概念及其關(guān)系的認(rèn)識還比較模糊，甚至誤用，在一定程度上導(dǎo)致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界，不利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由于國家治理是這四個概念的結(jié)合點，因此本文擬從國家治理入手對四個概念進(jìn)行辨析。

　　理解國家治理的三個維度

　　國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務(wù)的治理，等同于治國理政。廣義的國家治理同時涵蓋了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。在縱向上，涵蓋從中央到地方，再到基層以及組織、個體層面的治理；在橫向上，涵蓋政府、市場、社會等領(lǐng)域的治理。在空間范圍上，涉及東中西等不同地區(qū)、不同省市縣的協(xié)調(diào)與管理；在時間維度上，涉及從宏觀上制定當(dāng)下和未來的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　當(dāng)國家治理與地方治理、基層治理同時出現(xiàn)時，國家治理主要指提供全國性公共產(chǎn)品和承擔(dān)跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理的職能。全國性公共產(chǎn)品包括國防、外交、國家安全、貨幣、法治環(huán)境、宏觀調(diào)控政策、基本公共服務(wù)等，這類公共產(chǎn)品為公民人人均等享有，且不具有排他性和競爭性。同時，由于區(qū)域之間是平級關(guān)系，跨區(qū)域治理或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展往往需要高層級政府計劃、指揮、協(xié)調(diào)、控制，這也是國家治理的應(yīng)有之義。

　　當(dāng)國家治理與社會治理同時出現(xiàn)時，這里的“國家”指“state”，即政治聯(lián)盟或擁有公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，而不是民族國家“nation”，后者是廣義的國家，包含了社會。國家治理主要指政黨治理、政府治理、政社關(guān)系等三個層面。國家與社會劃界而治，同時國家在社會失靈時發(fā)揮元治理作用。

　　地方治理的承上啟下功能

　　我國“地方政府”所指稱的范圍在學(xué)術(shù)界存在不同認(rèn)識。對中央來說，省以下的政府都是地方政府。但實踐中，地方政府以下還存在基層政府。故此，學(xué)術(shù)界通常把確定基層政府范圍作為確定地方政府范圍的前提。目前主要有兩種看法：一是認(rèn)為基層政府指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，由此地方政府是指省市縣三級政府；也有學(xué)者將縣級政府歸入基層政府，由此地方政府指省市兩級政府。筆者認(rèn)為，確定何謂地方政府，判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為這一主體的主要職能定位。

　　省級政府的職能是貫徹落實中央重大戰(zhàn)略部署，推進(jìn)重大項目落地實施；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化營商環(huán)境；促進(jìn)地方市縣均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展；監(jiān)督指導(dǎo)考核下級政府貫徹落實工作情況等。市級政府的職責(zé)是適應(yīng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要打造區(qū)域中心城市，發(fā)揮區(qū)域中心城市經(jīng)濟(jì)增長極輻射腹地的效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議對立法法作出修改，規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市均具有立法權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)了設(shè)區(qū)的市在轄區(qū)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌兼顧的能力。經(jīng)過對省市年度部門職能工作目標(biāo)內(nèi)容分析，其關(guān)鍵詞涉及“貫徹落實”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”“全面”“加強(qiáng)、強(qiáng)化、加快、促進(jìn)、推動、深化”“監(jiān)督、指導(dǎo)、考核”等。由此可知，省市兩級政府的主要職責(zé)是承上啟下、統(tǒng)籌地方協(xié)調(diào)發(fā)展。省市政府的工作主要是組織對組織，即向上、向下處理政府間關(guān)系，它們幾乎不直接面向市場和社會主體提供具體服務(wù)。基于此，將省市兩級政府界定為地方政府更為合適。

　　基層治理直接面向民眾

　　基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎(chǔ)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府界定為基層政府是慣例，將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會，除了前述法定職能，還有以下理由。其一，根據(jù)憲法第107條和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，縣級以上各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。由此可知，縣級政府是職能部門設(shè)置最完整的最為基層的政府，是直面群眾協(xié)調(diào)處理基層重大事項、重大問題的“一線指揮”。其二，城市街道是縣（區(qū)）級政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級政府。如果將基層政府局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在城市街道則沒有對應(yīng)的一級政府。同時，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門推行垂直管理改革，特別是在鄉(xiāng)財縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政自主權(quán)和資源配置能力被大大削弱。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是傳統(tǒng)意義上的基層政府，其主體責(zé)任本應(yīng)是社會治理，但農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能逐漸從原來管理基層社會變成招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在一定程度上忽視了民生保障和社會治理。近年來，為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府（含街道）的社會治理能力，各地進(jìn)行了一些有益探索，如北京“街道吹哨、部門報道”、浙江“四個平臺”下沉等。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，明確提出“提升街道黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”“推動街道黨（工）委聚焦主責(zé)主業(yè)，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。直轄市、副省級城市、省會城市及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的城市，應(yīng)當(dāng)全面取消街道承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等工作任務(wù)，暫不具備條件的可先在中心城區(qū)實行，再逐步推開”。6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出“充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的作用，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)的龍頭”。可見，改革趨勢已經(jīng)很明顯，即逐步弱化甚至取消街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資職能，強(qiáng)化其社會治理、民生保障的職能。

　　社會治理重心在基層

　　社會治理具有兩層內(nèi)涵，即社會治理體制和具體社會事務(wù)治理。根據(jù)黨的十九大精神，新時代我國社會治理體制的內(nèi)涵是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”；當(dāng)社會治理意指具體社會事務(wù)治理時，在大部分時候，社會治理與基層治理是重合的，即基層社會治理。

　　黨的十九大報告指出，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動黨和國家各項政策落地的責(zé)任主體在基層，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層。城鄉(xiāng)、社區(qū)是社會的基礎(chǔ)單元，是各種利益關(guān)系的交匯點、社會矛盾的集聚點、社會建設(shè)的著力點，因此，具體社會事務(wù)治理主要指基層社會治理，社會治理概念約等于基層治理概念。

　　治理層級越高，治理目標(biāo)應(yīng)越側(cè)重于公平性、合法性；治理層級越低，治理目標(biāo)應(yīng)越側(cè)重于社會效率。因此，國家治理強(qiáng)調(diào)人人均等享有公共產(chǎn)品，以及實現(xiàn)地方治理、區(qū)域治理之間的協(xié)調(diào)，這決定了國家治理主要致力于提供統(tǒng)一的體制機(jī)制和政策體系；基層社會治理要兼顧國家治理的統(tǒng)一性，但更重要的是強(qiáng)調(diào)“地方性”，即必須在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此，在具體社會事務(wù)治理中，要放權(quán)讓基層自行探索，而不能武斷地直接“設(shè)計”，以實現(xiàn)基層社會既規(guī)范有序又充滿活力。

　　 （作者：郁建興，系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、社會治理研究院院長，教育部長江學(xué)者特聘教授）