大興安嶺、小興安嶺和長白山國有林區(qū)是我國面積最大、森林蓄積量最多、國有林業(yè)最集中的林區(qū)。其地理位置非常重要，氣候和地貌類型復(fù)雜多樣，直接影響東北乃至全國的生態(tài)安全和中華民族的未來發(fā)展。三大國有林區(qū)又是眾多江河的發(fā)源地，森林所涵養(yǎng)的水源成為東北眾多城市生產(chǎn)生活的生命線。然而，由于三大國有林區(qū)現(xiàn)行體制機制存在弊端，又具有跨流域、跨省、跨界的特殊性，造成政令貫徹不實，國有資源資產(chǎn)流失閑置，僵尸與空殼森工企業(yè)并存，森林生態(tài)恢復(fù)緩慢，林區(qū)人民生活普遍貧困等一系列問題。

為此，筆者嘗試提出由中央垂直一體化管理，把三大國有林區(qū)連接組合成一體，構(gòu)成“東北生態(tài)安全戰(zhàn)略保障N型特區(qū)”。構(gòu)建這一特區(qū)是維護國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要，是維護我國糧食安全的戰(zhàn)略保障，是維護我國戰(zhàn)略資源的安全儲備。該區(qū)域的構(gòu)建對于理順三大國有林區(qū)體制機制障礙，優(yōu)化國土生態(tài)空間布局，保護自然生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境，發(fā)揮生態(tài)安全整體價值，具有重大的現(xiàn)實意義。

深層體制機制弊端待破解

近年來，三大國有林區(qū)把生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)擺在重要位置，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化趨勢有所減緩，局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到明顯好轉(zhuǎn)，提升了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力。但總體形勢依然嚴(yán)峻，制約三大國有林區(qū)生態(tài)、民生和穩(wěn)定的深層次體制機制問題亟待破解。

產(chǎn)權(quán)主體虛置。三大國有林區(qū)森林資源的國家所有權(quán)是清晰的，但在實際工作中，由哪個部門代表國家行使所有權(quán)則是模糊的。國家所有權(quán)、收益權(quán)受到部門和當(dāng)?shù)卣�府條塊利益的多元分割，盡管歷經(jīng)多次改革，但產(chǎn)權(quán)問題始終未得到徹底解決。由于體制和政策的局限，森林資源產(chǎn)權(quán)主體長期缺位，經(jīng)營與責(zé)任主體不清，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，未實現(xiàn)林地最大化利用和生態(tài)產(chǎn)品最大化產(chǎn)出，也難以實現(xiàn)中央的有效約束和控制。盡管三大國有林區(qū)下轄的每個林業(yè)局都有一本國有林權(quán)證，但這并未賦予林業(yè)局更多的權(quán)力和責(zé)任，相關(guān)的采伐權(quán)限均集中在國家林業(yè)局和草原局，且森林資源不可以轉(zhuǎn)讓和處置。這也是三大國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)常遭侵占、破壞、平調(diào)和隨意處置的一個重要原因。

管理職能紊亂。長期以來，三大國有林區(qū)雖然組建了相應(yīng)的森工集團，但傳統(tǒng)的經(jīng)營機制未發(fā)生根本改變。三大國有林區(qū)轄區(qū)內(nèi)包括許多地方行政區(qū)域，國家林業(yè)局和草原局與地方政府“管資源”和“管發(fā)展”權(quán)責(zé)不一致，國家林業(yè)局和草原局要保資源，地方政府要保經(jīng)濟、保穩(wěn)定、保民生。當(dāng)資源保護與地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生矛盾時，犧牲國家森林資源利益就成了最優(yōu)選擇。并且三大國有林區(qū)的森林、生態(tài)、環(huán)境、資源管理權(quán)限分散在10多個部門，部門職責(zé)交叉重復(fù)，難以有效開展統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面工作，無法形成合力，阻礙生態(tài)資源的科學(xué)有效配置。

監(jiān)管問題突出。三大國有林區(qū)的森工企業(yè)集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身，既是管資源的政府，又是用資源的企業(yè)，“管資源”與“砍樹木”同出一家。在利益、市場及周邊環(huán)境影響下，很難建立有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致毀林開荒、蠶食林地、監(jiān)守自盜、違法狩獵、偷采礦藏等問題時有發(fā)生。

社會資本難以進入。長期以來，三大國有林區(qū)國有國營一統(tǒng)天下的傳統(tǒng)林業(yè)管理體制機制未根本改變，使得林業(yè)越來越缺乏發(fā)展的內(nèi)在動力和外在投資吸引力。盡管國家實施了天然林保護工程，但在制度設(shè)計上沒有為社會資本進入提供接口，未從根本上解決林業(yè)投入的問題。此外，林業(yè)發(fā)展所需資金具有周期長、數(shù)量大、風(fēng)險高等特點，而林區(qū)的社會擔(dān)保體系又不健全，阻礙了林區(qū)融資渠道的多元化發(fā)展。

具備建立國家級特區(qū)條件

三大國有林區(qū)地處祖國邊疆，地理位置特殊且重要。林區(qū)地域廣闊且資源豐富，戰(zhàn)略地位極為重要，具備建立國家級特區(qū)的基本條件。

地域面積廣闊，生物多樣，基因全面。三大國有林區(qū)經(jīng)營面積約4.9億畝，約占全國國有林區(qū)經(jīng)營面積的67%。擁有富集豐厚的生態(tài)、林木、土地、景觀和礦產(chǎn)資源。廣袤的森林下蘊藏著豐富的山野菜、山野果、野生中藥材和食用菌等寒溫帶植物。同時，該區(qū)域也是大量野生動物棲息繁育的場所和基因庫。這為建立國家級生態(tài)特區(qū)提供了雄厚的資源基礎(chǔ)。

空間潛力巨大，可集中打造戰(zhàn)略木材儲備基地。目前，三大國有林區(qū)的林地面積約為3763.48萬公頃，森林面積約為3283.31萬公頃，分別約占全國的12.04%和15.81%；森林蓄積量約為28.18億立方米，活立木總蓄積量約為30.02億立方米，分別約占全國的18.27%和18.62%；森林覆蓋率約為40.84%，發(fā)展空間潛力巨大�？商剿鹘�立國家儲備林制度，將三大國有林區(qū)集中打造成高產(chǎn)高效的國家戰(zhàn)略木材儲備基地。

條件日益完備，可組團進行境外資源開發(fā)。三大國有林區(qū)地處祖國邊疆，具有沿邊的區(qū)位優(yōu)勢。目前，我國已與印度、俄羅斯、柬埔寨、老撾等多個國家先后簽署了合作協(xié)議及備忘錄等，這為三大國有林區(qū)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)“走出去”奠定了良好的外部環(huán)境基礎(chǔ)�！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)又為三大國有林區(qū)組團進行境外資源開發(fā)提供了難得的歷史機遇。

交通日趨完善，已實現(xiàn)互聯(lián)互通。三大國有林區(qū)已形成包括航空、鐵路和公路等多種方式并存且日趨完善的綜合交通體系。這為建立國家級生態(tài)特區(qū)提供了便利的交通條件。

給予特殊政策支持

通過以上分析，可知三大國有林區(qū)的生態(tài)價值和戰(zhàn)略地位極為重要。但由于現(xiàn)行體制機制條塊分割、管理分散、各自為政，已嚴(yán)重影響其功能和作用的發(fā)揮。因此，需要國家給予該區(qū)域一些特殊的政策支持。

一是建立大小興安嶺和長白山三個中央垂直一體化管理的生態(tài)安全特區(qū)。三大國有林區(qū)是我國生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的主體，作為三個完整的自然山系，無論從法律職責(zé)和社會公益角度上看，還是從國內(nèi)實際和國外經(jīng)驗上看，實行中央垂直一體化管理都是一種合理選擇。同時，為避免因地方財力、社會環(huán)境等差異造成國有林經(jīng)營的不平衡，保持國有林管理的政策、措施及執(zhí)行的一致性，應(yīng)加快構(gòu)建由中央政府垂直一體化管理三大國有林區(qū)的國有林管理機構(gòu)，建立管人、管事相結(jié)合，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的東北生態(tài)安全N型特區(qū)。

二是將三大國有林區(qū)列為全國跨區(qū)域生態(tài)補償機制重點實驗區(qū)。國家是平衡各地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展的責(zé)任主體。按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，由國家在經(jīng)濟區(qū)按照財政收入的一定比例征收生態(tài)補償稅，建立生態(tài)補償基金，建立跨區(qū)域生態(tài)補償機制。通過第三方組織對三大國有林區(qū)生態(tài)建設(shè)實效進行定期考核，達(dá)到要求后給予相應(yīng)補償。補償標(biāo)準(zhǔn)和水平主要依據(jù)三大國有林區(qū)生態(tài)建設(shè)的成效、直接成本、機會成本以及經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和支付能力。此外，要探索創(chuàng)建政府、市場和社會的多元耦合的跨區(qū)域生態(tài)補償機制，將森林碳匯價值、生物多樣性價值、水源涵養(yǎng)地價值轉(zhuǎn)換為三大國有林區(qū)的生態(tài)補償項目。

三是將三大國有林區(qū)建成東北碳排放權(quán)交易中心和全國碳市場能力建設(shè)中心。根據(jù)中國林科院對小興安嶺伊春施業(yè)區(qū)內(nèi)的森林和濕地生態(tài)價值的評估結(jié)果顯示，其森林與濕地每年的固碳總量可達(dá)12.3億噸，固碳服務(wù)價值達(dá)36億元，特別是每年新增的碳匯量約為1281萬噸。建議國家充分利用三大國有林區(qū)的森林吸碳功能，開展碳排放權(quán)配額和自愿減排項目交易，推動建立三大國有林區(qū)碳權(quán)交易市場，將三大國有林區(qū)每年的森林蓄積增加帶來的碳匯增量納入碳匯交易市場，建立碳基金，發(fā)行“碳債券”“碳彩券”，把三大國有林區(qū)建成東北碳排放權(quán)交易中心和全國碳市場能力建設(shè)中心。

四是需要國家為三大國有林區(qū)提供的其他支持。對三大國有林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策和資金支持要比照西部地區(qū)的補助標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策，同時享受中央重振東北老工業(yè)基地的一系列優(yōu)惠政策。堅決貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖是一個生命共同體”理念，按照一體化管理保護的原則，建議由國家實施三大國有林區(qū)的山水林田湖生態(tài)保護工程。加大對三大國有林區(qū)貧困林業(yè)職工的幫扶力度，在承包經(jīng)營林地，發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖業(yè)方面給予更大的政策和資金傾斜，使貧困林業(yè)職工盡快脫貧致富。在剝離企業(yè)辦社會、處理歷史債務(wù)、安置富余職工等方面，需要國家?guī)椭鷧f(xié)調(diào)解決三大國有林區(qū)的改革成本問題。

（本文系國家社科基金一般項目“祁連山國家公園體制試點區(qū)生態(tài)保護長效機制研究”（18BJY037）、2018年度全國黨校（國家行政學(xué)院系統(tǒng)）重點調(diào)研課題“推進祁連山國家公園生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)研究”、青海省社會科學(xué)基金項目“祁連山國家公園共建共治共享治理體制研究”（18021）階段性成果）

（作者單位：中共青海省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部；中共青海省委黨校哲學(xué)社會學(xué)教研部）