習(xí)近平總書(shū)記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議重要講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。十九大以來(lái)的本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌各領(lǐng)域改革進(jìn)展，形成整體效應(yīng)”方面展示了以往幾次機(jī)構(gòu)改革所不具備的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)包括從曾經(jīng)的黨政分開(kāi)走向黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、從局部的改革走向整體性改革、從職能組合走向職能機(jī)構(gòu)重構(gòu)以及地方機(jī)構(gòu)改革的突破。本輪改革是在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主旨下進(jìn)行的，改革的目標(biāo)是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力，全面提高國(guó)家治理能力和治理水平”。這一改革的目標(biāo)決定了改革會(huì)采取一些不同以往的措施，尤其是在黨政關(guān)系這一最重要的層面上。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記提出，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，要堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨在比以往更高的程度上加強(qiáng)行政管理以及其他的管理，這是本輪改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。本輪改革在如何實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的路徑上也進(jìn)行了不少的努力，比如黨政機(jī)構(gòu)的合一、黨的職能部門(mén)的直接管理等。除了一些統(tǒng)籌設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu) (如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，黨的職能部門(mén)如中組部、中宣部和統(tǒng)戰(zhàn)部，一些辦公室設(shè)在部門(mén)中的中央機(jī)構(gòu)，如中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)等) 之外，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)在強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、企業(yè)和其他組織中設(shè)立的黨委(黨組)，接受批準(zhǔn)其成立的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，定期匯報(bào)工作，確保黨的方針政策部署在同級(jí)組織中得到貫徹落實(shí)。有的同志可能有個(gè)困惑：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是否意味著黨對(duì)任何事情包括行政的無(wú)所不包的管理?是否需要借助這樣具體的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)？

這需要對(duì)黨進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)所借助的權(quán)力有一個(gè)認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，這一權(quán)力可以由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)兩個(gè)部分構(gòu)成。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與治理權(quán)的分開(kāi)，從理論上講來(lái)自于對(duì)馬克思主義國(guó)家權(quán)力理論的一種理解。在馬克思主義的國(guó)家理論看來(lái)，國(guó)家權(quán)力行使兩種職能，即政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。筆者認(rèn)為，可以把國(guó)家權(quán)力分成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)應(yīng)國(guó)家權(quán)力涉及的政治統(tǒng)治職能，而治理權(quán)對(duì)應(yīng)的是社會(huì)管理職能。正如馬恩指出的，社會(huì)管理職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治，而政治統(tǒng)治的維持又是以執(zhí)行某一社會(huì)職能為基礎(chǔ)的。這樣，治理權(quán)的執(zhí)行取決于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的維持又是以如何執(zhí)行治理權(quán)為基礎(chǔ)的。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要表現(xiàn)在行使政治統(tǒng)治職能上，而治理權(quán)則可以由政府和社會(huì)的其他組織來(lái)行使。之所以如此，是因?yàn)橹袊?guó)的社會(huì)格局已經(jīng)發(fā)生了一個(gè)從原來(lái)的國(guó)家一統(tǒng)天下到國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三分的變化。原有的國(guó)家一統(tǒng)的模式之所以被改變，是因?yàn)閲?guó)家無(wú)法支付管理社會(huì)的交易成本，因而需要讓市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)承擔(dān)對(duì)社會(huì)的治理。用通俗的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是市場(chǎng)的事情市場(chǎng)辦，社會(huì)的事情社會(huì)辦，兩者辦不好、辦不了的事情由政府辦，或由政府與市場(chǎng)、社會(huì)一起辦。正因?yàn)槿绱�，我們進(jìn)行了政企分開(kāi)和政社分開(kāi)的改革。以政社分開(kāi)而言，它想達(dá)到的目的就是讓社會(huì)組織成為一個(gè)自主的組織，在社會(huì)的治理中發(fā)揮政府和市場(chǎng)難以發(fā)揮的作用。類(lèi)似這樣的治理不可能全部由黨的組織和政府的組織來(lái)承擔(dān)，但這不妨礙黨在社會(huì)組織的活動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。所謂領(lǐng)導(dǎo)作用，就是指方向，指路線(xiàn)，畫(huà)藍(lán)圖，進(jìn)行監(jiān)督，保證方向、路線(xiàn)正確，保證規(guī)劃、目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，具體的操作和施工不必親自出馬。黨不大可能拘泥于方方面面細(xì)節(jié)的治理，第一，它不具備如此多的資源；第二，它會(huì)壓抑其他組織的作用，增加管理社會(huì)的交易成本；第三，它無(wú)法有時(shí)間、精力注重重大的和方向性的問(wèn)題的思考。因此，強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，要考慮實(shí)現(xiàn)這一領(lǐng)導(dǎo)的路徑問(wèn)題，既不使黨的領(lǐng)導(dǎo)徒有虛名，也不使黨陷入事無(wú)巨細(xì)的泥淖。

執(zhí)行問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，改革將進(jìn)一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面深化改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，緊密結(jié)合深化機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)改革工作。決定做出后需要執(zhí)行，執(zhí)行如何在很大程度上決定了決策的目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)。中央層面顯然已經(jīng)注意到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。中央紀(jì)委在印發(fā)通知中指出了執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的以下問(wèn)題：有令不行、有禁不止，上有政策、下有對(duì)策，搞變通、拖延改革；擅自行動(dòng)、一哄而起，重大改革事項(xiàng)不及時(shí)報(bào)告；機(jī)構(gòu)改革方案涉及的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制調(diào)整不按規(guī)定程序報(bào)批，擅自提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、調(diào)整和增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，在編制數(shù)據(jù)上弄虛作假，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)違反規(guī)定，干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備；違反民主集中制原則和干部工作程序規(guī)定擅自決定涉及人員分流、干部任免等重大事項(xiàng)，突擊進(jìn)人、突擊提拔和調(diào)整交流干部、突擊評(píng)定專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，拒不執(zhí)行組織做出的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職位變動(dòng)和干部交流決定；漏報(bào)、瞞報(bào)、隱匿和違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，隱瞞、挪用資金或虛列支出，轉(zhuǎn)移套取資金，突擊花錢(qián)、巧立名目發(fā)放和私存私放錢(qián)物，以及違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神；泄露黨和國(guó)家秘密、傳播小道消息等問(wèn)題。對(duì)此，中央紀(jì)委要求嚴(yán)明政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律、干部人事紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和保密紀(jì)律，嚴(yán)肅查處改革中的違紀(jì)行為，以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)推動(dòng)改革主體責(zé)任落實(shí)，保證深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。

利益補(bǔ)償問(wèn)題

機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程也是一個(gè)利益調(diào)整的過(guò)程，既會(huì)有人在這一過(guò)程中受益，也會(huì)有人在這一過(guò)程中利益受損。中紀(jì)委指出的在改革執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的一些問(wèn)題，其背后的實(shí)質(zhì)就是利益問(wèn)題。有人希望在改革過(guò)程中不正當(dāng)?shù)孬@益，有人想保持現(xiàn)有利益或避免利益受損。因此，改革需要同時(shí)解決機(jī)構(gòu)人員的利益問(wèn)題，尤其是解決利益受損的問(wèn)題，解決利益的補(bǔ)償問(wèn)題，因?yàn)檫@一問(wèn)題不解決，受損的利益就會(huì)成為改革的阻力，從而增強(qiáng)改革的難度。帕累托最優(yōu)(在不傷害一個(gè)人的情況下使其他所有的人得益)固然是一種最好的解決辦法，但這種狀況在現(xiàn)實(shí)中不多。根據(jù)帕累托改進(jìn)原則，在不可避免使人受到傷害的情況下，需要對(duì)這些人進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償以后，社會(huì)效益還是得到了增進(jìn)。這里的問(wèn)題在于如何去平衡補(bǔ)償與社會(huì)效益的關(guān)系。補(bǔ)償是必需的，無(wú)論是從個(gè)人的角度還是從改革的角度來(lái)說(shuō)都是如此，但是補(bǔ)償?shù)拇鷥r(jià)不能超過(guò)所得的社會(huì)效益，否則改革就沒(méi)有意義了。這里有兩種傾向需要防止，一是一味考慮或照顧受損的利益而忽略改革的效益，這會(huì)使得改革寸步難行；二是只考慮改革的收益而忽略個(gè)人利益的受損，改革也很難順利進(jìn)行。

改革創(chuàng)新問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記指出，全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法。本輪改革提到了地方機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題。從機(jī)構(gòu)改革的方式來(lái)說(shuō)，通常有自上而下和自下而上兩種。自上而下的方式是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的通行方式，但也有自下而上的、由地方主動(dòng)發(fā)起的改革，盡管不多。從理論上講，改革的過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)自上而下和自下而上互動(dòng)的過(guò)程。但以往局限于政府的改革使得自下而上的改革最后要么回歸原有體制，要么一直處在試驗(yàn)中，成功的很少。一個(gè)重要的原因在于地方的改革很難突破整個(gè)國(guó)家的體制框框。本輪改革強(qiáng)調(diào)賦予省級(jí)以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。這表明本輪改革給予了地方比以往更多的創(chuàng)新空間。因此，如何激發(fā)地方的改革創(chuàng)新是一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。在任何地方，改革最有活力的地方通常是基層，因?yàn)樗鼈兠媾R直接的問(wèn)題，有改革的壓力和動(dòng)力。然而，問(wèn)題在于如何激發(fā)地方改革的積極性，如何發(fā)揮地方的首創(chuàng)精神。在這里，有兩點(diǎn)需要加以注意。一是如何在國(guó)家的體制層面開(kāi)創(chuàng)條件，使地方的改革有更大的空間。以往自下而上的改革失敗的一個(gè)主要原因，在于地方的改革打破了上下部門(mén)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，地方在解決橫向職能的重復(fù)和交叉問(wèn)題的同時(shí)，帶來(lái)了縱向的上下部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。如果未來(lái)的改革不在國(guó)家體制的層面創(chuàng)造條件的話(huà)，那么地方的改革會(huì)像以往一樣，很難有成功的可能。二是對(duì)改革中可能產(chǎn)生的錯(cuò)誤抱有寬容的態(tài)度。改革事實(shí)上是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，如果對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤嚴(yán)加苛責(zé)，甚至上綱上線(xiàn)，那么只會(huì)斷送改革的過(guò)程。寬容的態(tài)度有助于改革不斷向前，不斷接近改革的目標(biāo)。

改革成果的制度化問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記指出，要推進(jìn)改革成果系統(tǒng)集成，做好成果梳理對(duì)接，從整體上推動(dòng)各項(xiàng)制度更加成熟更加定型。從機(jī)構(gòu)改革的歷史來(lái)看，本輪改革已經(jīng)是第八次。八次改革所涉及的內(nèi)容和舉措既有連接、有發(fā)展，也有變化，甚至是反復(fù)。在某種程度上，這是正常的，因?yàn)楦母锼�處的時(shí)空條件在發(fā)生變化，改革者的認(rèn)識(shí)也在發(fā)生變化。但是，無(wú)論發(fā)生什么樣的變化，改革必須遵循自身的邏輯，這一邏輯就是每一次的改革都應(yīng)該向改革的目標(biāo)邁進(jìn)一步，以最終達(dá)成改革的目標(biāo)。這一目標(biāo)簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是在一些基本問(wèn)題上形成穩(wěn)定的制度框架。一旦能夠做到這一點(diǎn)，機(jī)構(gòu)改革的使命也就完成了，因?yàn)槿魏卧儆械母母锒紝⑹且恍┻呺H的改革。要完成這樣的改革使命，就需要在改革中推進(jìn)改革成果的系統(tǒng)集成，把一些真正反映歷史進(jìn)步、真正符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革成果制度化。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）