如何滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，是黨和政府一直以來(lái)十分關(guān)注的問(wèn)題。自十八屆三中全會(huì)提出“增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”，以及黨的十九大提出“共建、共治、共享”的治理格局以來(lái)，各地方政府不斷努力探索在治理中利用各種資源，明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的權(quán)責(zé)邊界。在此過(guò)程中，一個(gè)逐漸浮現(xiàn)的令基層政府不得不面對(duì)的問(wèn)題是，如何激發(fā)多元主體，尤其是居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。

給予社區(qū)更多發(fā)展空間

對(duì)于社區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)，資金是最為重要的資源，在治理中也起著極為重要的作用。隨著我國(guó)單位制的瓦解，社區(qū)逐漸承接了從企業(yè)剝離出來(lái)的一系列社會(huì)職能。與此同時(shí)，社區(qū)的資金狀況也經(jīng)歷了較大的變化過(guò)程。早期，分稅制改革導(dǎo)致地方財(cái)政資金不足，同時(shí)由于社區(qū)發(fā)展在地方發(fā)展中較為邊緣，所以社區(qū)得到的發(fā)展資金十分匱乏。隨著地方財(cái)政的增加和地方政府對(duì)社區(qū)治理需求的增加，對(duì)社區(qū)的資金支持也有所提高。然而，這時(shí)的資金使用主要由政府自上而下決定，用途也多限于硬件設(shè)施的建設(shè)。伴隨著項(xiàng)目制的發(fā)展和社區(qū)治理要求的提升，地方政府開(kāi)始利用項(xiàng)目開(kāi)展社區(qū)服務(wù)和治理。這些項(xiàng)目對(duì)社區(qū)治理有著巨大幫助，但其資金來(lái)源始終是政府，項(xiàng)目最終對(duì)政府負(fù)責(zé)，很難真正從根本上調(diào)動(dòng)居民參與的積極性。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)居民的參與，近年來(lái)一些公共服務(wù)資金被劃撥給社區(qū)為居民提供服務(wù)。這些資金雖然由地方政府財(cái)政撥款，但使用權(quán)完全由居民掌握，在理論上給予了居民更多的自主性。

這樣的經(jīng)費(fèi)最早于2005年在北京出現(xiàn)，被稱為“城鄉(xiāng)社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，每年按照社區(qū)的規(guī)模進(jìn)行補(bǔ)助，2000戶以下的補(bǔ)助8萬(wàn)元，超過(guò)2000戶的每增加1戶增加40元。但是這一經(jīng)費(fèi)使用并未充分調(diào)動(dòng)居民參與的熱情，未達(dá)到期待的效果。在2015年左右，許多地區(qū)都開(kāi)始發(fā)布社區(qū)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如成都的“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金”、武漢的“社區(qū)惠民項(xiàng)目資金”、廣州的“城市社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)”。雖然名稱不同，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)構(gòu)成也略有差別，但其初衷和使用邏輯十分相似，都是用一定的市級(jí)和區(qū)級(jí)財(cái)政撬動(dòng)社區(qū)資金和居民的積極性。

雖然這類資金旨在給予社區(qū)更多的空間和自主性，但很多學(xué)者對(duì)此并不看好。他們普遍認(rèn)為，社區(qū)公共資金雖是社區(qū)財(cái)政，但它源于政府的財(cái)政資金，因此支配方式也受到自上而下的影響，居民在其中的發(fā)言權(quán)極小。然而，成都市的“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金”（以下簡(jiǎn)稱“公服資金”）的運(yùn)行，為展示社區(qū)公共資金如何調(diào)動(dòng)居民的積極性提供了很好的例證。成都公服資金制度于2012年開(kāi)始試行，并在實(shí)踐過(guò)程中于2014—2018年多次修改。雖然它并非最早在全國(guó)出現(xiàn)，但其做法卻有著很多值得借鑒的地方。

激發(fā)居民參與治理自主性

成都的公服資金來(lái)源是政府，但在使用方法上的三個(gè)規(guī)定非常有助于激發(fā)居民的自主性，解決居民參與的動(dòng)力來(lái)源問(wèn)題。首先，公服資金需要?？顚Ｓ茫荒苡糜谔峁┥鐓^(qū)公共物品和開(kāi)展公益事業(yè)，不得用于已有財(cái)政資金保障的以及經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目。這就意味著居民若想要得到這筆資金，則必須將其用于發(fā)展社區(qū)的公共事務(wù)上，同時(shí)又明確了不與政府的責(zé)任范圍有沖突。其次，公服資金的使用方法多樣，居民自組織可以申請(qǐng)，也可以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式通過(guò)社會(huì)組織開(kāi)展項(xiàng)目。這條規(guī)定為居民提供了很多選擇，如果自己對(duì)開(kāi)展項(xiàng)目不是很有經(jīng)驗(yàn)，還可以求助于他人。但因?yàn)樯鐓^(qū)公服資金屬于居民自身，所以即便是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，最終對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)價(jià)由居民進(jìn)行，而非政府。這一點(diǎn)在邏輯上異于之前的資金使用方式。

最后，項(xiàng)目必須由居民自身決定。這一規(guī)定有幾條制度作為保障。第一，95%以上的知曉率，即需要95%的居民知道資金的存在。這一標(biāo)準(zhǔn)一開(kāi)始很難達(dá)到，但通過(guò)社區(qū)內(nèi)的各種會(huì)議以及宣傳欄不間斷宣傳并在每個(gè)季度公示知曉率，幾年以后，被隨機(jī)詢問(wèn)到的社區(qū)居民都對(duì)此有一定程度的了解。第二，兩級(jí)議事會(huì)制度。成都在全市層面建立了社區(qū)和院落兩級(jí)議事會(huì)。院落議事會(huì)負(fù)責(zé)征集本院落居民的意見(jiàn)，10%以上的居民反對(duì)的項(xiàng)目就不會(huì)開(kāi)展；社區(qū)議事會(huì)對(duì)不同院落的申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審議，在黨組織的引導(dǎo)下關(guān)注受益面更廣泛的項(xiàng)目。每一個(gè)項(xiàng)目都有一個(gè)評(píng)價(jià)表，需要評(píng)估覆蓋面是多少、是否符合居民需求，如果分?jǐn)?shù)過(guò)低就要進(jìn)行調(diào)整或被終止。成都市的議事會(huì)制度在公服資金出現(xiàn)之前就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐，這也為公服資金的使用提供了很好的基礎(chǔ)。第三，項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程都要有居民的參與，每個(gè)環(huán)節(jié)都要便于所有居民參加，同時(shí)配設(shè)社區(qū)監(jiān)事會(huì)對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)督。項(xiàng)目是否最終開(kāi)展由居民議事會(huì)審核通過(guò)，居民代表不能少于10人，普通居民不能少于20人。每位議事會(huì)成員都要簽字，最后要審核。項(xiàng)目通過(guò)后，還需有10天的公示期。

在這些規(guī)定下，有些社區(qū)公服資金的使用取得了很好的效果。例如，在城市社區(qū)中，很多居民之間互不熟悉，在遇到問(wèn)題時(shí)不容易溝通，也很難形成合力。一個(gè)原來(lái)從事社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)很多人家中都會(huì)有一些閑置物品，另一些人可能對(duì)這些物品有需求，但只需要用一次兩次，也沒(méi)有必要買(mǎi)。由于居民之前互不熟識(shí)，所以無(wú)法互通有無(wú)。所以，他建議用社區(qū)公服資金搭建一個(gè)平臺(tái)，讓居民把自己的閑置物品放在平臺(tái)上共享。同時(shí)，通過(guò)展板的方式讓居民互相了解閑置物品的情況，這樣可以通過(guò)平臺(tái)借還。這一平臺(tái)受到了居民的好評(píng)，不僅充分利用了物品，還緩和了鄰里矛盾，增進(jìn)了鄰里情感，達(dá)到了很好的治理效果。

居民除了自己開(kāi)展項(xiàng)目，也會(huì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式引入專業(yè)社會(huì)組織的幫助，為滿足人們對(duì)美好生活的愿望提供了創(chuàng)意性思路。例如，一個(gè)社會(huì)組織為居民創(chuàng)建了一個(gè)健康飲食的項(xiàng)目。開(kāi)始的時(shí)候聘請(qǐng)營(yíng)養(yǎng)師為居民上課，傳遞健康飲食的概念和方法，但居民的參與度不高，而堅(jiān)持下來(lái)的人更少。后來(lái)，社工發(fā)現(xiàn)原來(lái)很多保健品公司曾在社區(qū)內(nèi)做過(guò)營(yíng)養(yǎng)講座，都是推銷(xiāo)產(chǎn)品，所以居民對(duì)其有距離感。此后，他們改變了方式，開(kāi)始帶領(lǐng)居民去超市買(mǎi)食材，并讓他們現(xiàn)場(chǎng)制作食物。在這個(gè)過(guò)程中，很多主婦慢慢參與進(jìn)來(lái)，而且還會(huì)在一起買(mǎi)菜做飯的過(guò)程中相互溝通家里的一些問(wèn)題，包括孩子的飲食、親子關(guān)系、婆媳矛盾等。這一項(xiàng)目最終從飲食健康走向了對(duì)居民包括心理健康等全方位健康的引導(dǎo)，也極大地提高了居民的參與度。因?yàn)楣Y金數(shù)額有限，居民對(duì)項(xiàng)目非常喜愛(ài)，此后越來(lái)越多的居民甚至自己出錢(qián)來(lái)參與項(xiàng)目。

政府引導(dǎo)作用最為重要

通過(guò)這些案例可以看到，項(xiàng)目實(shí)施雖然用的是財(cái)政資金，但并未像許多學(xué)者預(yù)測(cè)的那樣受到政府的制約，也未出現(xiàn)群眾缺乏自主性的情況。相反，居民不僅有很高的熱情，而且還有很多的創(chuàng)意。項(xiàng)目不僅促進(jìn)了基層居民的再組織，還成功地撬動(dòng)了居民自己的資金。在一些有關(guān)興趣活動(dòng)的項(xiàng)目中，還有居民覺(jué)得用政府的錢(qián)自己說(shuō)話不夠“硬氣”，因此很多事情都愿意自己組織和出經(jīng)費(fèi)。這一結(jié)果最主要的原因是這筆資金的使用自始至終掌握在居民手中，即便是有專業(yè)的社會(huì)組織參與，最終驗(yàn)收和對(duì)其評(píng)估的并非政府，而是居民。這就很好地強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)和社會(huì)在項(xiàng)目中的權(quán)責(zé)邊界。一些社區(qū)的書(shū)記表示，居民自己開(kāi)展的項(xiàng)目也會(huì)自己負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題他們會(huì)想辦法解決，而不是依賴政府。

這些案例十分成功，但要看到的是，政府的引導(dǎo)在項(xiàng)目中仍然起到最為重要的作用。與成功的案例形成鮮明對(duì)比的是，也有很多社區(qū)出現(xiàn)了公服資金非?！半y花”的情況。因?yàn)楣Y金不僅有嚴(yán)格的“負(fù)面清單”，而且從審計(jì)到考核都十分嚴(yán)格。在社區(qū)面臨巨大行政壓力的前提下，很多社區(qū)表示不愿接受這筆錢(qián)，因?yàn)橹С鰤毫Ψ浅４?。甚至還有一些社區(qū)表示，資金到位之后就有直接分掉的想法。反觀前面幾個(gè)成功案例就會(huì)發(fā)現(xiàn)，但凡資金得到有效使用的社區(qū)都離不開(kāi)社區(qū)兩委的領(lǐng)導(dǎo)。這恰恰是政府的權(quán)責(zé)邊界所在，即為居民創(chuàng)造一個(gè)可以自主發(fā)揮能動(dòng)性的平臺(tái)和空間。

成都的公服資金制度為我國(guó)的社區(qū)治理開(kāi)拓了一條新的思路。資金是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展必不可少的資源，但影響治理效果的不僅是資金的數(shù)額，資金的權(quán)屬和使用方式同樣起著重要作用。成都的公服資金屬于社區(qū)居民，不僅完全由其支配，而且由其負(fù)責(zé)考核和監(jiān)督，因此居民使用的積極性高，效果顯著。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）