如何滿足人民日益增長的美好生活需要，是黨和政府一直以來十分關(guān)注的問題。自十八屆三中全會提出“增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”，以及黨的十九大提出“共建、共治、共享”的治理格局以來，各地方政府不斷努力探索在治理中利用各種資源，明確政府、市場和社會之間的權(quán)責(zé)邊界。在此過程中，一個逐漸浮現(xiàn)的令基層政府不得不面對的問題是，如何激發(fā)多元主體，尤其是居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動性。

給予社區(qū)更多發(fā)展空間

對于社區(qū)發(fā)展來說，資金是最為重要的資源，在治理中也起著極為重要的作用。隨著我國單位制的瓦解，社區(qū)逐漸承接了從企業(yè)剝離出來的一系列社會職能。與此同時，社區(qū)的資金狀況也經(jīng)歷了較大的變化過程。早期，分稅制改革導(dǎo)致地方財政資金不足，同時由于社區(qū)發(fā)展在地方發(fā)展中較為邊緣，所以社區(qū)得到的發(fā)展資金十分匱乏。隨著地方財政的增加和地方政府對社區(qū)治理需求的增加，對社區(qū)的資金支持也有所提高。然而，這時的資金使用主要由政府自上而下決定，用途也多限于硬件設(shè)施的建設(shè)。伴隨著項目制的發(fā)展和社區(qū)治理要求的提升，地方政府開始利用項目開展社區(qū)服務(wù)和治理。這些項目對社區(qū)治理有著巨大幫助，但其資金來源始終是政府，項目最終對政府負責(zé)，很難真正從根本上調(diào)動居民參與的積極性。為了進一步鼓勵居民的參與，近年來一些公共服務(wù)資金被劃撥給社區(qū)為居民提供服務(wù)。這些資金雖然由地方政府財政撥款，但使用權(quán)完全由居民掌握，在理論上給予了居民更多的自主性。

這樣的經(jīng)費最早于2005年在北京出現(xiàn)，被稱為“城鄉(xiāng)社區(qū)公益事業(yè)專項補助資金”，每年按照社區(qū)的規(guī)模進行補助，2000戶以下的補助8萬元，超過2000戶的每增加1戶增加40元。但是這一經(jīng)費使用并未充分調(diào)動居民參與的熱情，未達到期待的效果。在2015年左右，許多地區(qū)都開始發(fā)布社區(qū)的專項經(jīng)費，如成都的“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金”、武漢的“社區(qū)惠民項目資金”、廣州的“城市社區(qū)活動經(jīng)費”。雖然名稱不同，補助標準和經(jīng)費構(gòu)成也略有差別，但其初衷和使用邏輯十分相似，都是用一定的市級和區(qū)級財政撬動社區(qū)資金和居民的積極性。

雖然這類資金旨在給予社區(qū)更多的空間和自主性，但很多學(xué)者對此并不看好。他們普遍認為，社區(qū)公共資金雖是社區(qū)財政，但它源于政府的財政資金，因此支配方式也受到自上而下的影響，居民在其中的發(fā)言權(quán)極小。然而，成都市的“城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項資金”（以下簡稱“公服資金”）的運行，為展示社區(qū)公共資金如何調(diào)動居民的積極性提供了很好的例證。成都公服資金制度于2012年開始試行，并在實踐過程中于2014—2018年多次修改。雖然它并非最早在全國出現(xiàn)，但其做法卻有著很多值得借鑒的地方。

激發(fā)居民參與治理自主性

成都的公服資金來源是政府，但在使用方法上的三個規(guī)定非常有助于激發(fā)居民的自主性，解決居民參與的動力來源問題。首先，公服資金需要�？顚Ｓ茫�只能用于提供社區(qū)公共物品和開展公益事業(yè)，不得用于已有財政資金保障的以及經(jīng)營性的項目。這就意味著居民若想要得到這筆資金，則必須將其用于發(fā)展社區(qū)的公共事務(wù)上，同時又明確了不與政府的責(zé)任范圍有沖突。其次，公服資金的使用方法多樣，居民自組織可以申請，也可以購買服務(wù)的方式通過社會組織開展項目。這條規(guī)定為居民提供了很多選擇，如果自己對開展項目不是很有經(jīng)驗，還可以求助于他人。但因為社區(qū)公服資金屬于居民自身，所以即便是購買社會組織的服務(wù)，最終對于項目的評價由居民進行，而非政府。這一點在邏輯上異于之前的資金使用方式。

最后，項目必須由居民自身決定。這一規(guī)定有幾條制度作為保障。第一，95%以上的知曉率，即需要95%的居民知道資金的存在。這一標準一開始很難達到，但通過社區(qū)內(nèi)的各種會議以及宣傳欄不間斷宣傳并在每個季度公示知曉率，幾年以后，被隨機詢問到的社區(qū)居民都對此有一定程度的了解。第二，兩級議事會制度。成都在全市層面建立了社區(qū)和院落兩級議事會。院落議事會負責(zé)征集本院落居民的意見，10%以上的居民反對的項目就不會開展；社區(qū)議事會對不同院落的申報項目進行審議，在黨組織的引導(dǎo)下關(guān)注受益面更廣泛的項目。每一個項目都有一個評價表，需要評估覆蓋面是多少、是否符合居民需求，如果分數(shù)過低就要進行調(diào)整或被終止。成都市的議事會制度在公服資金出現(xiàn)之前就已經(jīng)開始實踐，這也為公服資金的使用提供了很好的基礎(chǔ)。第三，項目運行的整個過程都要有居民的參與，每個環(huán)節(jié)都要便于所有居民參加，同時配設(shè)社區(qū)監(jiān)事會對資金使用進行監(jiān)督。項目是否最終開展由居民議事會審核通過，居民代表不能少于10人，普通居民不能少于20人。每位議事會成員都要簽字，最后要審核。項目通過后，還需有10天的公示期。

在這些規(guī)定下，有些社區(qū)公服資金的使用取得了很好的效果。例如，在城市社區(qū)中，很多居民之間互不熟悉，在遇到問題時不容易溝通，也很難形成合力。一個原來從事社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)很多人家中都會有一些閑置物品，另一些人可能對這些物品有需求，但只需要用一次兩次，也沒有必要買。由于居民之前互不熟識，所以無法互通有無。所以，他建議用社區(qū)公服資金搭建一個平臺，讓居民把自己的閑置物品放在平臺上共享。同時，通過展板的方式讓居民互相了解閑置物品的情況，這樣可以通過平臺借還。這一平臺受到了居民的好評，不僅充分利用了物品，還緩和了鄰里矛盾，增進了鄰里情感，達到了很好的治理效果。

居民除了自己開展項目，也會通過購買服務(wù)的方式引入專業(yè)社會組織的幫助，為滿足人們對美好生活的愿望提供了創(chuàng)意性思路。例如，一個社會組織為居民創(chuàng)建了一個健康飲食的項目。開始的時候聘請營養(yǎng)師為居民上課，傳遞健康飲食的概念和方法，但居民的參與度不高，而堅持下來的人更少。后來，社工發(fā)現(xiàn)原來很多保健品公司曾在社區(qū)內(nèi)做過營養(yǎng)講座，都是推銷產(chǎn)品，所以居民對其有距離感。此后，他們改變了方式，開始帶領(lǐng)居民去超市買食材，并讓他們現(xiàn)場制作食物。在這個過程中，很多主婦慢慢參與進來，而且還會在一起買菜做飯的過程中相互溝通家里的一些問題，包括孩子的飲食、親子關(guān)系、婆媳矛盾等。這一項目最終從飲食健康走向了對居民包括心理健康等全方位健康的引導(dǎo)，也極大地提高了居民的參與度。因為公服資金數(shù)額有限，居民對項目非常喜愛，此后越來越多的居民甚至自己出錢來參與項目。

政府引導(dǎo)作用最為重要

通過這些案例可以看到，項目實施雖然用的是財政資金，但并未像許多學(xué)者預(yù)測的那樣受到政府的制約，也未出現(xiàn)群眾缺乏自主性的情況。相反，居民不僅有很高的熱情，而且還有很多的創(chuàng)意。項目不僅促進了基層居民的再組織，還成功地撬動了居民自己的資金。在一些有關(guān)興趣活動的項目中，還有居民覺得用政府的錢自己說話不夠“硬氣”，因此很多事情都愿意自己組織和出經(jīng)費。這一結(jié)果最主要的原因是這筆資金的使用自始至終掌握在居民手中，即便是有專業(yè)的社會組織參與，最終驗收和對其評估的并非政府，而是居民。這就很好地強調(diào)了市場和社會在項目中的權(quán)責(zé)邊界。一些社區(qū)的書記表示，居民自己開展的項目也會自己負責(zé)，出了問題他們會想辦法解決，而不是依賴政府。

這些案例十分成功，但要看到的是，政府的引導(dǎo)在項目中仍然起到最為重要的作用。與成功的案例形成鮮明對比的是，也有很多社區(qū)出現(xiàn)了公服資金非常“難花”的情況。因為公服資金不僅有嚴格的“負面清單”，而且從審計到考核都十分嚴格。在社區(qū)面臨巨大行政壓力的前提下，很多社區(qū)表示不愿接受這筆錢，因為支出壓力非常大。甚至還有一些社區(qū)表示，資金到位之后就有直接分掉的想法。反觀前面幾個成功案例就會發(fā)現(xiàn)，但凡資金得到有效使用的社區(qū)都離不開社區(qū)兩委的領(lǐng)導(dǎo)。這恰恰是政府的權(quán)責(zé)邊界所在，即為居民創(chuàng)造一個可以自主發(fā)揮能動性的平臺和空間。

成都的公服資金制度為我國的社區(qū)治理開拓了一條新的思路。資金是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展必不可少的資源，但影響治理效果的不僅是資金的數(shù)額，資金的權(quán)屬和使用方式同樣起著重要作用。成都的公服資金屬于社區(qū)居民，不僅完全由其支配，而且由其負責(zé)考核和監(jiān)督，因此居民使用的積極性高，效果顯著。

（作者單位：中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所）